机理溯源：高校教学管理制度变迁的演变逻辑
70余年来，我国的高校教学管理制度逐步从刚性到弹性、从集权到分权和放权，呈现出渐进性制度变迁的特征。以历史制度主义分析框架的深层机构、路径依赖和动力机制着手，可以从权力结构、思想理念、行为互动等要素及其相互关系来阐释高校教学管理制度变迁为何呈现此特征（如图3-1所示）。
图3-1 新中国成立以来高校教学管理制度变迁的演变机理
1.制度变迁的深层结构：高校教学管理制度变迁的宏观制度环境
历史制度主义认为，制度的深层结构与社会政治、经济、文化等宏观环境存在紧密的耦合关系，并决定着制度系统的形成机制和演进方向。具体到高校教学管理而言，高校教学管理制度变迁主要与高等教育管理体制转型、国家人才培养需求改变密切关联。
（1）高等教育管理体制转型
高等教育管理体制反映着高校与政府、社会之间的关系，尤其是府校关系。中华人民共和国成立初期，为集中力量培养国家急需人才，我国的高等教育全部由政府投资办学，建立了适应计划经济体制的中央集权式——由教育部和国务院各部委统一直接管理的教育管理体制。由于集中统一领导下的高教管理体制“统得过死、管得过多、卡得过严”的弊端日益凸显，自1956年起我国开始放弃苏联模式，开始尝试处理中央与地方、政府与高校的关系。《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》提出“除少数综合大学……仍旧由教育部或者中央有关部门直接领导以外，其他的高等学校都可以下放，归各省、市、自治区领导”[10]，《关于教育事业管理权力下放问题的规定》强调“加强地方对教育事业的领导管理”[11]，释放了高等教育管理权力下放的信号。然而，由于中央缺乏宏观统筹管控、地方缺少管理经验，在大跃进时期，高校数量迅速增加，远超国民经济和教育系统的承载力，“教育革命”使教育事业陷入混乱状态，高教管理权重新被收回中央。1963年，《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》规定高校要实行由中央统一领导，及中央和省、市、自治区两级管理的制度，并应该遵守中央统一规定的教学制度和其他重要的规章制度，[12]集中统一的高教管理体制再次确立，直至“文革”期间才再次放权。
“文革”后，为迅速恢复和发展高教事业，规范高校教学管理秩序，高校教学管理运行充满着外部行政管理特征，权力向上集中。随着我国的经济体制由计划经济转为社会主义市场经济，这种高度集权统一的高校教学管理模式已然无法适应社会经济的新需要，扩大高校自主权成为高等教育管理体制不可逆转的发展趋势。《关于加快改革和积极发展高等教育的意见》《中国教育改革和发展纲要》强调要继续深化高教管理体制改革，《中华人民共和国教育法》的出台更是从法律层面确定了“分级管理、分工负责”的教育管理体制。在此期间，转变政府职能成为高教管理体制改革的核心：在中央与地方的关系上，简政放权，扩大省级部门的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权；在府校关系上，政府对学校的直接行政管理转变为以法规、拨款、信息、服务等为主的宏观管理，扩大高校的自主权，使高校成为“具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”[13]的相对独立的办学实体。随后，在中共中央“共建、调整、合作、合并”方针的指导下，由中央和省级政府两级办学，以地方统筹管理为主的高教管理体制改革，打破了之前条块分割的管理模式，逐步形成条块有机结合的新格局，高校办学活力在一定程度上得以有效发挥。但由于具体权力归属细则的缺乏，其管理权仍控制在政府手中。目前，随着社会经济的跨越式发展和科技进步，我国教育领域的矛盾已表现为人民群众接受优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。[14]十八大以来，在深化教育领域综合改革，加快推动“双一流”建设的宏观背景下，深化教育管理体制转型，建设现代大学制度，为推动适应新时代发展的高校教学管理制度从刚性到弹性、从集权到分权的转变提供了契机。
（2）人才培养需求转向
自民族、国家出现以来，高校的重要职责和使命之一就是培养国家社会需要的高级专门人才。高等教育兼有生产力和上层建筑的双重社会属性，其教学管理制度变迁理应顺应国家社会人才培养需求的改变。中华人民共和国成立初期，我国确立了与政治目标紧密相连的专业化人才培养目标，培养当时社会主义改造和建设需要的“又红又专”的各种专门人才。改革开放之初，社会主义经济建设迫切需要大力发展高等教育培养大批各类人才、形成科研成果，在“解放思想”理念下，人才培养需求转成为“四化”服务，高等教育功能突出学生知识、素质和技能的获得，从为政治服务转为促进经济和社会发展。随着我国经济增长由粗放型向集约型转变，《中共中央关于教育体制改革的决定》的出台提出要加速“一专多能”的人才培养需求。然而，在高等教育事业不断发展的进程中，人才思想僵化、人才规格和类型过于单一、人才层次比例不适当、高层次和创新型人才缺乏等问题凸显，难以适应日益建立起来的社会主义市场经济发展的要求。[15]伴随信息时代的到来，面对社会对具有创新精神和实践能力的高级专门人才的迫切需求，高校普遍确定实施蕴含自主探究、主动建构、学生中心等先进教学理念的研究性教学，旨在培养以“厚基础、宽口径、强能力、高素质”为目标的复合型人才，推动我国从人力资源大国向人力资源强国迈进。针对此，一方面，高校教学管理既要坚持自身定位，又需要面向市场调节，在客观上要求高校具备一定的教学管理自主权；另一方面，尊重学生和教师的自主选择成为高校教学管理制度改革的应有之义，学分制的改革在此期间出现了新的高潮。目前，随着社会经济发展的不断深入，科技革命和工业革命持续加速，以及我国积极参与“一带一路”建设，实施“中国制造2025”等战略，都对劳动力需求的结构，人才培育类型与素质提出了新要求。为促进人才培养流程的再造和培养模式的创新，亟须进一步增强高校教学管理制度的灵活性和自主性。
2.制度变迁的动力机制：高校教学管理制度的权力重组与权利衡平
“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。”[16]然而，由于人类社会及其行为总是处于不断变化和发展中，基于主体追求利益最大化的理性诉求，主体会随环境做出影响其既得和潜在利益的行为变化。这时原有的稳定制度则会阻碍人们的行为，表现为主体对现存规则和契约的不满，进而导致制度的需求与供给不再均衡。制度原本就是由人所设计或安排的不同规范体系，当原有制度不能满足现时需求时，为调节不同主体的利益，制度就会随人类社会的变化而产生变迁。制度变迁的动力机制是动力结构的动态表现，反映着制度系统内各种动力因素被调用、整合的方式。[17]就高校教学管理制度而言，其制度变迁的动力机制主要体现为高校与政府的权力重组，以及高校内部管理者、教师与学生之间的权利衡平。
（1）高校与政府的权力重组
宏观上讲，在高校教学管理制度变迁的过程中，政府与高校的权力不对称导致其产生利益博弈。中华人民共和国成立之初，在“条块分割”的高教管理体制下，我国的高校教学管理制度具有浓重的计划经济色彩。政府是制度的主要供给者，高校教学管理权更多的集中于政府手中，并主导着高校教学管理中的人员安排、学制、专业、课程设计等内容，学校几乎没有自主管理权，高校与政府是一种完全依附关系的“国家控制模式”。随着社会经济体制转型，在高等教育功能嬗变、高等教育大众化的进程中，为提高教学管理效率，创新人才培养模式，旨在改变“苏联模式”下高校教学管理体制中控制过多、集权过多、刚性过强等弊端[18]，府校关系逐渐从“强制性变迁”走向“诱致性变迁”，从政府主导的“渐进式变迁”走向政府、市场、学术共同主导的“渐进式变迁”[19]。在教学方面，改革高校教学制度、教学内容、教学方法，提高教学质量，下放制定教学计划和教学大纲的权限；在专业和课程管理上，调整专业设置，下放专业设置审批权，调整必修课和选修课的数量，适度放宽了教材的建设、选用与管理等举措，使政府逐步将单向集中的教学管理权下放至高校。此过程破坏了原有集权下高校教学管理制度的稳定规则和权力分配的比例，政府与高校的权力开始不断博弈、重新组合。如何合理安排政府控制与高校自治，寻求二者新的利益平衡点达到制度均衡，推动着高校教学管理制度更新。
（2）学校管理者、教师、学生的权利衡平
微观层面的高校教学管理是高校教学管理者按照大学教学和管理活动的基本规律，对教与学双方交往活动进行决策与计划、组织与实施、指挥与协调、监督与检查以及控制与评价，使其达到既定目标的活动或过程。[20]根据利益相关者理论，高校是一个典型的利益相关组织，在高校推进民主管理、人本管理、学术管理等思潮下，其内部教学管理活动关涉学校管理者、教师和学生三大多元核心利益主体。高校教学管理制度就是对三者利益的协调与安排，而利益在本质上是权利的体现。“利益既是权利主体的初始动机，也是权利的最终归宿”[21]，权利要求的内容总体上指向利益，故而高校教学管理制度内蕴着学校内部层面高校管理者的教学管理权、教师的教学活动权和学生的学习自由权之间的制衡关系。中华人民共和国成立至改革开放初期，由于学生主体地位缺失，高校教学管理制度中学生的学习自由权保障不足，使教学管理活动中存在教学控制与学习自由的矛盾。伴随着社会经济发展，一方面，学生的民主和权利意识增强，在制度建设上关注学生的个性化发展，把学生视为教学管理的服务对象，保障学生的学习权益成为高校教学管理制度为学生“赋权增能”的应有之义；另一方面，尊重学生的自主选择，实行弹性的选课制、学分制、双学位制、主辅修制等，增强学生学习的主体性，满足学生学习自由成为高校教学管理制度建设的当务之急。学生学习行为自由的确认与实现，使原高校内部由学校管理者与教师主导的教学管理生态系统失衡，如何平衡学生、教师、学校管理者之间的利益关系，成为推动着高校教学管理制度持续变迁的动力之源。
3.制度变迁的路径依赖：高校教学管理制度变迁的制约因素
道格拉斯·C.诺思（Douglass，C.）认为路径依赖是在选定某种制度时，制度本身会在惯性的作用下产生自我强化机制，使其得到强化而不轻易改变，因此在制度变迁中会出现一些无效率制度在一定历史时期内存在的现象。通过对历史的梳理，我国的高校教学管理制度呈现局部替换的渐进式变革特征，伴有明显的路径依赖。其原因在于高校教学管理制度存在巨大的固定成本、学习效应、协调效应和适应性期望[22]四方面的自我强化机制使其回报递增，进而延滞着高校教学管理制度发展。
其一，高校教学管理制度变迁具有巨大的固定成本。中华人民共和国成立以来，为恢复、重建与发展高等教育，国家投入了巨大的人力、物力与财力，出台了几十部政策文件规范高校教学管理秩序，形成了一套以学分制为核心的高校教学管理制度运行机制和制度网络，包括学籍管理制度、教学工作制度、教学组织制度、教学质量监管与评价制度等。高校教学管理制度的变革往往还会牵涉到诸如招生制度、教师管理制度、后勤管理制度等学校其他制度的改变。这些相互关联的规范体系使制度变迁存在高昂成本，导致作为多重利益综合体的政府基于自身效益函数最大化，更倾向维持过去的制度结构和关系。
其二，高校教学管理制度的学习效应降低了制度变迁的积极性。一方面，在改革开放初期的制度形成阶段，为尽快拨乱反正，利用有限资源恢复与发展高等教育，国家恢复了中华人民共和国成立初期集权的“苏式”高校教学管理制度，而后随着市场经济体制转型又开始借鉴美国模式，这本身就是一种自我学习和复制的行为。另一方面，在制度执行过程中，个体和组织会恪守制度形塑的规则关系，并适应与学习如何基于既有制度增强自己获益的能力。这种长期的制度运作模式已让高校、相关人员习惯和适应了旧制度，因而很难在短期内重新学习和接纳新制度。
其三，高校教学管理制度的协调效应强化了旧制度的稳固性。“正式规则将导致一系列非正式约束的产生。它们修正正式规则，并将正式规则延伸至各种具体的应用领域”[23]，进而补充正式规则并协调其发挥作用。在我国的高校教学管理制度建设进程中，这些正式制度和非正式制度形成了一个稳固结构的高校教学管理制度共同体与相对稳定的利益格局，其彼此间的协调效应增加了制度变迁的难度。
其四，高校教学管理制度的适应性期望制约制度变革的可能性。适应性期望产生的原因在于，建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性。[24]中华人民共和国成立以来，高校教学管理制度经过充分的制度化过程已趋于固定，并在一定程度上为国家培养了适应当时需求的人才。随着改革开放地不断深入，高校教学管理制度通过进一步扩大高校教学管理自主权，增强制度弹性等微调制度变迁以适应环境变化，仍能使多数利益主体受益，故而人们对此制度的适应性期望使其倾向减少大幅度改变制度的可能。