厘清高校教学管理的府校关系，保障高校自主管理权能

高校与政府之间的行政关系是计划经济体制集权管理的产物。长期以来，我国的教育管理体制是行政主导型的，这种管理体制的特征是政府无处不在，掌控着教育资源，对高校的教学计划、教材选用、课程设置标准、教学评价标准等进行管理。从应然层面讲，在高校与政府的关系中，教育行政部门的职能应立足于宏观统筹，规划、监督教育的整体发展，构建一种开放、有序的教育教学环境，而不是为高校提供具体的操作模式，或具体管控高校内部的教学活动。就法律层面而言，根据《教育法》《高等教育法》，高校是面向社会自主发展的独立法人实体，享有七项办学自主权。也就是说，高校是相对独立的主体，而不是教育行政部门的附属组成部分，其与以教育行政主管部门为代表的政府之间是一种共生关系，而不是同构关系。在实践层面，虽然随着高校“去行政化”运动的不断推进，目前我国高校与政府、社会之间的关系逐步从原来的高等学校通过政府与社会发生联系的直线关系，变成三角关系，但现行高校教学管理制度中高校拥有的教学管理权限依然不足，表现为在设置学科、专业必须经过教育主管部门的严格审批，在教学活动中关于公共课的设置、教学计划、教学方法、“两课”的设置、教材的选用等方面仍受到中央和地方政府的行政性约束，并缺乏自由设置学科、专业等自主权。此外，教育行政部门仍通过本科高校教学水平评估等自上而下的行政管理手段对高校进行评估、检查、督导。甚至高校内部的面向21世纪高校教学内容和课程体系改革、大学文化素质教育等教育教学改革都是由政府规划、设计、推行。政府扮演着高校教学改革设计者、发动者、推动者的角色，高校事实上未拥有改革教学活动的权利。

泛在学习时代的高校教学模式是包含教、学、评三重要素相辅相成、有机结合的过程，更加强调在教育教学资源开放、共享时教学过程中教与学的协同性，强调学习者学习的弹性与个性。因此，泛在学习时代的高校教学形态不再局限于传统实体课堂，而是学生自主选择以线上或线下的形式展开，通过突破高校的实体围墙，联结物理空间与虚拟空间、精神空间。在此过程中，课程、学生、教师、高校以及其他机构之间的流动性日益增强，高等教育资源开放、合作、共享的教育理念日益凸显，教师、学生摆脱对传统的固定教学时空的高度依存，实现对教学时间、地点、路径、进度等方面的自主控制。由此可见，泛在学习时代的高等学校更加需要独立的发展空间和权利。如果依然停留在法律意义上认识与承认高校的自主教学管理权，而在实际中忽视高校在教学管理活动中的主体地位，仍采用高度集中的管控模式插足高校内部的教学管理活动，必然会萎缩高校主动适应泛在学习理念、寻求改变的能力。从多中心协同治理理论来看，多中心意在指明在社会事务管理过程中，并不仅仅只有政府这样一个单一主体，而是存在着包括各级各类政府、政府派生组织、私人机构以及公民个人在内的多元主体所构型的多个决策中心。^[48]欲实现高校教学的善治，既依赖于治理主体的治理能力，也必需多元主体协作。所以，应进一步转变政府职能，厘清高校与政府在教学管理上的权利与义务，在行动上确立高校的主体地位，充分赋予高等学校自主发展的权利。这既是提升我国高校在面向未来时代时增强其办学活力的重要途径，也是建立健全现代大学管理制度的应有之义。

首先，确立高校在教学管理中的主体地位，厘清教育行政部门与高校的权力边界。实际上就是将原来被教育行政部门控制的权利空间分割、让渡给高校。实践证明，仅依靠高校自身力量割断其与政府间的“控制—依赖”关系极其困难，也不太现实，而单纯依靠教育行政部门的意识自觉和权利让渡来减弱控制，也有违其维护利益的规律。近年来，一些省属高校的专业审批权、招生计划权、学籍管理权又统一收归教育部管理，这就是主体利益最大化的现实表现。因此，厘清高校教学管理中政府与高校之间的关系，一是完善教育法律法规，以法律形式，明确界定教育行政部门与高校的权力边界，明确规定其权利与义务。以教育部为主的各级各类教育行政部门，通过不断完善宏观教学管理制度，在法律法规的基础上，通过行政的、经济的、评估的手段，对高校教学活动实施宏观调控，为其发展提供制度保障和环境支持，发挥外部管理制度“导向作用”“规范作用”“沟通作用”“协调作用”^[49]。换言之，政府在高校教学活动中，处于“元治理”的角色，应“管大事、议长远、谋全局”。二是承认高校在教学管理活动中的独立性、自主性，使政府主管部门与高等学校之间的关系由“控制—依赖”关系转化为“监督—自主”关系，真正实现“政府宏观管理，学校面向社会自主办学”。