计划经济体制下高校教学管理的制度惯性

在当前的高校教学管理制度建设中，教育行政权力起着主导作用。然而，实践中教育行政权力虽然占据的主导地位，并不意味其本身就是一种自足性力量。从某种意义而言，教育行政部门的自足性力量之所以如此强大，除了受到我国现实政治体制结构影响之外，其背后还有着一些复杂的关联因素。从更宏大的社会背景来考察制度建设时，不难发现，高校教学管理制度事实上已被深深嵌入社会体制和社会结构之中。高校教学管理制度在一定程度上是社会体制和结构安排的一种回应。总体上看，高校在教学活动中的管理方式、制度安排是与高校所处的宏观社会体制和社会结构相一致的。

计划经济与市场经济是两种截然不同的经济制度。计划经济体制要求国民经济和社会发展实行统一和集中管理。中华人民共和国成立后，受制于当时特定的社会历史条件，如加快工业化实现现代化的目标追求等因素，以及国际经济环境的制约，我国政府借鉴了苏联的计划经济体制来管理国家，在政治、经济、文化等领域将一切资源收归国有，由政府统配。在教育领域，教育行政部门对高校实行高度集中领导，片面强调教育的社会价值，用统一的教学计划培养各种专门人才。也就是说，计划经济体制下，高校是作为政府的附属机构而存在的，政府是一种“无限的政府”。虽然在20世纪90年代后，我国逐步从计划经济向市场经济转型，但在教育领域，政府集中管理教育的做法仍未彻底改变。在高等教育事业发展中，“政府是资源的主要供给者和教育事业的管理者，手中握有各种调控手段；而高校则是政府提供的资源环境下受调控管理的办学者。在这种规定性前提下，政府和高校作为博弈主体就分别处在主导和从属的位置上”。^[21]计划经济体制遗留下的计划、行政和等级观念，无形中渗入高校教学管理制度建设中，同时也影响到高校在教学管理中的制度安排。这种以社会本位为主的价值观成为一直以来高等教育制度安排中的基本指导思想，而高校在发展过程中也形成了对政府的依赖心理。例如：在高校的教学权方面，计划经济时代，高校作为政府的附属机构，其教学活动须由教育部批准实行，没有教学自主权。而当前，根据《高等教育法》《教育法》的精神，政府把本属于高校的权力逐步下放至高校，高校在法律层面具有自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动等教学活动上的自主管理权。但在现实中，政府作为管理高校的主体，在与高校的关系中，政府主要通过制定政策、规章等对大学进行管理和控制，通过行政手段直接插手高校的教学事务，总体上仍处于主导地位。高校在设置学科、专业方面，必须经过教育主管部门的严格审批，在教学活动中关于公共课的设置、教学计划、教学方法、“两课”的设置、教材的选用等方面仍受到中央和地方政府的行政性约束，并没有自由设置学科、专业等自主权。这种计划体制下的制度惯性，使政府扮演着高校教学改革设计者、发动者、推动者的角色，本该由高校自下而上发起的各项教学改革，事实上都是由政府规划、设计、推行，如高校内部的面向21世纪高校教学内容和课程体系改革、大学文化素质教育等教育教学改革。