学校管理权向上集中

高校作为具有法人资格、能够独立承担法律责任的独立实体，在一定程度上享有办学自主权，这是由我国法律授权并确认的高校享有的法定权利，是政府权力下放的产物。在教学管理活动中，学校的管理权是高校为了实现教学目的在教学活动中行使的具体权利（权力），是高校办学自主权的下位概念，在本质上属于高校的内部管理权。泛在学习时代，由于社会对于人才培养需求及学习者个人学习需求日益多样化、个性化，高校在教学管理活动中必须享有一定程度的自主决策权、执行权和监督权，才能从根源上保障学生、教师在教与学中的自由。然而，调查显示，泛在学习理念下我国现行的高校教学管理制度中学校的管理权仍然集中在上层，体现为高校的教学管理权限不足、等级制权力关系凸显等问题。

1.高校的教学管理权限依然不足

高校的教学管理权是高等院校依照宪法、法律、法规等规定，根据自身的办学宗旨、办学目标、办学条件，对其教学活动进行独立自主决策与实施，同时承担法律规定的责任与义务的自由裁量权，是高校办学自主权的重要组成部分之一。与其他教育类型相比，高等教育的学术性、专业性和职业性相对较强，为了更好地实现对创新型、复合型等高级型人才的培养，高校在制定教学计划、选择和使用教材、组织和实施教学活动时必须基于社会发展需要、学校自身实际，以及学校所肩负职能等综合考量。对此，我国《高等教育法》第34条规定，根据实际教学需要，高校享有“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”的权利。事实上，我国高校的办学自主权与教学管理自主权是在20世纪80年代以来扩大高校自主改革的进程中，公立高校为摆脱政府过多的行政干预而产生的政府将部分权力转移、下放至高校的产物。泛在学习时代，社会对于人才培养需求及学习者个人学习需求日益多样化、个性化，唯有赋予高校在教学管理领域充分的自主裁量权，使其发挥在教学管理活动中的灵活性，才能从根源上保障学生、教师在教与学中的自由。然而，长期以来，我国的高等教育主要采用高度集中的集权管理模式，高校被看作是行政组织的延伸。从布迪厄（Bourdieu，P.）的“再生产”理论来看，整个教育过程是一个社会的“再生产”过程，高校的教学过程在一定程度上揭示了社会统治的本质面貌。受社会历史的影响，自上而下的教育行政权力主导和控制教育过程，具体体现为：不同类别教育行政机关及其部门的职能分配，以及高校内的科层式管理体制和管理规章上，最终都渗透进了高校的微观教学管理活动领域，成为建构现行教学管理制度的关键。政府相关部门往往采用刚性的行政方式控制和管理高校，高校严格按照上级要求办学。

以历史制度主义回溯与分析高校教学管理制度时发现，中华人民共和国成立以后的一段时间，我国的高校教学管理制度在高等教育管理体制转型与国家人才培养需求转变的宏观制度环境驱动下，发生了政府主导的强制性变迁。与此同时，高校教学管理制度中高校与政府的权力重组，以及学校管理者、教师、学生的权利衡平成为高校教学管理制度诱致性变迁的内生动力。伴随着市场经济体制转型和社会对于人才培养需求的改变，我国开始逐步改革和完善高校教学管理制度，加强了制度建设中的灵活性，协调了其与政府之间的关系。然而，事实上，虽然我国的《高等教育法》赋予了高校的法人地位，也指出高校在教学管理方面享有自主权，但现行法律法规体系对于高校教学管理自主权的具体规则存在疏漏，对于高校教学管理权利的尺度、范畴及承担的义务等方面，依然缺少相应的具体界定、监督和保障性规定，使其教学管理权受到压缩。如我国的《高等教育法》明文规定，“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，“自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”，但实际上，高校设置学科、专业必须经过教育主管部门的审批，高校在教学活动中关于公共课的设置、教学计划、教学方法、“思政课”的设置、教材的选用等方面仍受到中央和地方教育主管部门的行政性约束。高校教学内容和课程体系改革由政府规划、设计、推行，政府扮演着高校教学改革设计者、发动者、推动者的角色，我国的本科教育仍然充斥着被动色彩。^[3]

2.高校教学管理组织呈现等级制权力关系

从上文的调查情况来看，大多数高校的组织设计是在遵循韦伯科层制的基础上建立起来的。高校往往被看作是“由职务等级制原则与上诉渠道原则确立的一种公认的高级职务监督低级职务的上下级隶属体系”，属于金字塔形组织，等级关系明显，组织设计主要是为了实施有效的控制。这种组织架构使得高校教学的“行政化”管理特征明显，各职能部门之间缺乏联系。在高校整体科层制组织的影响下，以直线制和职能制相结合的教学管理组织结构也呈现出科层制的权力等级原则（Hierarchy of aúthority）、专业化和分工（Division of labor and specialization）、明确而严格的规章和程序（Rules and regulations）、非人格化倾向（Impersonal orientation）、职业导向（Career orientation）五大特征，强调要获得组织的最大效率，必须发挥人的理性因素，同时限制其非理性因素。一是强调等级结构和对行政命令的服从。受外部大环境的影响，我国高校教学管理的组织结构模仿国家政府的行政管理模式，并实行与政府相同或相似的运行机制。学校根据所需要实现的教学管理目标，按照劳动分工原则设置教务处、本科生院等与本科教学有关的组织结构，追求权、责的统一，形成了多层次的、自上而下的教学组织系统，呈现出“校长—副校长（分管教学）—教务处—二级学院（部）—学科组/年级组教师—学生”命令链的权力路线图，各个职位都严格按照职权等级而组织起来，职权等级明确赋予了各职位不同的等级、权利与义务。处在最顶端的是最具有权威的管理者——校长，理论上掌握着高校本科教学管理工作的最高决策权。校长将任务细化分配给相关的部门和人员，高校教务处（部）在分管副校长的领导下实施与管理高校本科教学工作，是本科生教学管理的重要与核心职能部门，以此而沿着既定的命令链条一直延伸到教师和学生。二是以严格的规章制度形塑组织的权威和等级性，以及强调行为的规范性。校领导和教学管理者通过制定备课制度、听评课制度、教学研究制度等严密的规章制度，对教学活动的各个方面进行规范。为增强规章制度的执行力，管理者通常还会制定相应的检查方案、评价标准，然而这种制度安排并不完全服务于主体的内在利益。

整体而言，在目前的高校教学场域中，高校教学管理依靠内部规则和程序运行的集权化、等级化的科层式组织结构，使内部存在一种以“命令—服从”为旨趣的权力关系，强调通过成员的依赖和服从提高教学管理效率，不考虑成员本身对于命令的看法和感受。这种遵循自上而下的金字塔体系的等级权力结构所形成的等级权威关系过多地强调制度的秩序和规范价值，以一种自上而下的沟通方式进行，分解和重组工作任务，使所有工作能在预设的组织结构中运行，要求处于命令链底端的行为主体按照上级领导的意志行事，并服从学校行政命令。这就导致管理者与被管理者、教师与学生的关系等级化。等级化关系往往忽视行为主体个性发展、生命潜能的内在因素，在某种程度上压抑其创造性并限制着行为主体个性的发展。作为教学主体的教师很难在教学行为中自由施展其知识和能力，学生也无法在学习行为中基于自足学习需求，进行多样化、个性化学习，而需要依附并服从高校教学管理组织目标、制度规范的安排，使其更多地受权威控制和支配。处于形式上的服从关系中，服从者在执行上级命令时，往往将命令内容视为自身行为举止的准则，而不考量命令本身有无价值。这种权力关系是建立在对权力的敬畏和对主体的依赖之上，而非理性和知识的基础之上。一方面，科层制组织内部信息交流较为封闭、沟通渠道单一，这种等级式权力关系一方面忽视了民意传达，另一方面，忽视了权利主体间的横向交流。各高校为有效运行“命令—服从”关系，均按照自上而下的等级逻辑，并根据任务分工，成立不同的教学管理部门。比如：招就处负责本科生的招生工作，学生工作处负责本科生的评优评奖与处罚工作，教务处服务日常本科教学行政和教研工作等。表面上看，各部门各司其职相互协调，共同完成教育教学任务，但事实上，各职能部门相互独立容易导致教学管理中的条块分割，或出现口径不一致的相互矛盾或相互掣肘。

此外，据当前高校教学管理实践的调查发现，在教学管理过程中，教学管理权对教师的教学自主权、学生的学习自由权存在不同程度的干预。调查显示，有27.49%的教师表示在课堂教学中，学校管理者会干涉其对学生的自主管理；25.59%的教师表示整体而言其教学活动受外界控制太多。就其干预形式而言，既有显性的直接干预，也有隐性的间接干预。显性的直接干预表现为在教学进程中，过度强调进度的统一、集中备课等，并对教学内容、方法、时间、地点等方面有明确规定，这正是行政权力干预教师的教学权利、教学自由以及学生的学习自由的体现。隐性的间接干预主要表现为依靠行政力量进行日常的教学检查、教学工作的考核等。在此过程中，学校管理者往往充当着检查者、评估者的角色，在评估考核中发挥行政权力，而教师和学生则作为被检查者、被评估者存在，其学术权力在某种程度上处于被遮蔽状态。当行政权力超出一定边界，成为教学领域的支配力量时，会导致很多行政化问题，并严重危及高校教学质量。