大学章程中教学管理部分的整体分析
伴随社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，高校与政府和市场的良性互动关系逐步建立，高校作为具有民事行为能力的独立法人，其办学自主权不断增强。制定和实施大学章程，是以法治思维和法治方式约束与发展高校办学自主权，推动大学治理法治化的必然要求。就其本意而言，大学章程大多是根据国家法律、行政法规，按照一定的程序，以条文形式对大学设立及运行的重大事项及大学成员的行为准则做出基本规定，进而形成的规范性文件，[30]是为大学实现自主治理而制定的高校内部总纲领。《高等学校章程制定暂行办法》（2011年）指出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”，并对大学章程制定的原则、内容、程序及核准和监督中涉及的主要内容进行了全面规范。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》指出现代大学制度建设的重要目标之一是“要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度”“依照章程规定管理学校”。截至2015年底，《全面推进依法治校实施纲要》提出的高校章程建设目标基本完成，其中112所“211工程”大学章程已全部完成核准发布工作。
随着中世纪城市的兴盛，以及专业分工的深化，大学作为专业化的知识部门应运而生。追溯到中世纪晚期的欧洲，随着“精神的手工业者”成为一个专门的产业，教会和世俗权利机构亟需大量专门人才，这迫使知识的生产、持有、保存和传承逐渐摆脱宗教体制的操控，罗马教廷、各国王室，以及教会竞相成为大学的支持者和同盟者，对大学施加影响。[31]由于特许机构不同，大学相应地包括教皇特许的大学、王室特许的大学与教皇和王室共同特许的大学。在管理这些大学时，国王或教皇会颁布特许状或诏令承认大学的合法性，并赋予其一定程度的自治权力，允许大学开设课程、聘请教师、制定学术标准等。因此，传统大学特许状的权威主要来源于王权和国家权力，这也是大学章程的最初雏形。与西方国家不同，我国的大学章程发源于书院的洞规和训示。现代大学章程的效力渊源来自国家法律法规，当其报送政府部门批准后就具有了法律效力，并成为学校管理和运行的法律依据。概而言之，大学章程是高校对外确立自主地位的标志与保障，对内实施自治的依据和准则。作为衔接学校内部规章制度和国家教育法律法规的中介和桥梁，大学章程发挥着保障高校秩序运行和规制大学权力良性发展的双重效用，既能调整大学的内部关系，也能调整其与外部的关系。[32]大学章程的双重功能导致其在形成过程中，涉及高校办学的合法性问题，以及高校内部管理的科学性问题。
就法律性质而言，目前我国公立大学的章程是具有大学组织法性质的软法。所谓软法是兴起于20世纪后期，伴随着社会秩序实现方式从统治转向治理而出现的一种不依赖国家强制力保障实施的、但事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则。相较于传统的硬法，软法在公共性上侧重反映公共自治组织的共同体意志，在规范性上侧重为法主体的行为选择提供导向，在普适性上表现为一种松紧不一、强弱不等的法律效力。[33]据此，虽然软法的实施并不受束国家强制力，但因其形成和实施主要靠共同体成员的自律与协商，因此它能最大限度体现共同体的共同治理。高校的大学章程虽不受国家强制力保障实施，但它是基于大学内部相关利益者共同协商，并为其接受、认可后制定的能够约束个体利益者行为的内部行为规范，因而具有明显的软法色彩。
据此可见，纲领性和规范性是高校大学章程的一般属性。推进大学章程建设不仅有助于理顺大学与政府的关系，而且利于推进高校内部治理结构的完善。从高校与政府、社会的关系来看，高校的办学自主权来自国家、政府的授权。通过章程制定，高校可以基于一定的法律法规，在其赋予的范围内清晰地厘定自己与政府、社会及其他外界法人和自然人在权力、责任、义务等诸多方面的关系，进而确保高校既能按照国家法律法规的框架运行，又能建立起一个自主办学、自主管理、自主运营的独立法人实体。[34]从高校内部治理结构的视角而言，大学作为一个开放性组织，其办学自主权的获得是高校自主管理的前提，实现高校自主管理则需要建立一个自我约束的内部治理结构。大学章程作为高校内部的纲领性文件，凝聚和彰显着高校内部多元利益主体的价值诉求，是通过特定程序制定的高校内部机构和成员所必须遵循的规则。因此，大学章程是高校教学管理制度的重要内容，以大学章程为研究样本，有利于深入认识我国高校教学管理制度在内部纲领性文件层面的实然之态。
1.大学章程中教学管理制度的文本体现
我国《高等教育法》（2015年修正）第二十八条规定高校章程应从学校名称、校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务，章程的修改程序和其他必须由章程规定的事项等最根本、最重要的要素内容来制定。为确保研究的权威性和公信力，本研究选取了在教育部网站、学校官方网站公布的10所样本高校的大学章程作为研究样本。如表3-2所示，就整体而言，10所高校章程基本都由序言、总则、学校、教职工、学生、组织结构与机构、外部关系、学校标识、附则等章节构成。但具体内容结构上，各高校章程却不尽相同，其中F大学章程在结构上划分最细、章数最多，共十一章一百零四条，A大学章程在结构上划分较统一、章数最少，仅八章五十六条。
表3-2 样本高校章程概况
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资料来源：根据中华人民共和国教育部网站和各高校官方网站公布的大学章程整理而成
根据研究假设，本研究聚焦于大学章程内教学管理制度中的学校管理权利、教师教学权利和学生学习权利话语主题，确定编码统计的变量与指标，编制“大学章程关于教学管理制度的编码主题表”，考察大学章程中教学管理制度关于学校管理者教学管理权、教师教学活动权与学生学习自由权的具体体现和主要特征。其变量与指标如表3-3所示。
表3-3 大学章程中关于教学管理制度的编码主题表
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①学校的教学管理权。
其一，学校自主教学管理权的限度与边界。纵观样本高校的大学章程发现，在教学管理工作方面，鉴于社会需要和自身实际，高校均依法享有自主调节、设置学科或专业门类结构，制定人才培养方案，制定招生方案，制定教育教学计划、选编教材和实施教育教学活动，颁发学位证书，以及自主确定学校内部教学科研和行政部门等组织机构的设置与人员配备的权力。例如：在高校本科生教育的人才培养目标及学制规定方面，F大学的《大学章程》明确指出，该校的本科生教育“实施与通识教育相融合的宽口径专业教育”，其“基本学制四年，少数专业基本学制五年，学生最长可延期至六年或七年内毕业”。[35]
其二，学校教学管理机构及其职能。调查显示，样本高校均施行校院（部）两级教育管理体制。党委是高校的领导核心，统一领导高校工作，对高校教学管理中的重大事项做集体决策，支持校长依法独立负责的开展工作。校长是学校行政的主要负责人，高校的教学管理工作由校长在党委领导下全面负责组织，如组织教学活动、思想品德教育和科学研究，拟定高校的教学机构设置方案，拟定和实施教学管理制度等。高校的学术委员会是校内最高的学术机构，统筹决策、审议、评定和咨询高校的学术事务，如学科、专业方案调整，人才培养、学位授予标准及规则的审定等。一般而言，校学术委员会下设学位评定委员会、教学指导委员会（教学委员会）、教师专业技术职务评审委员会等机构。其中，学位评定委员会负责高校的学位评定与授予工作，包括本科生学士学位授予规则的制定及通过学士学位获得者名单的审核等。教学指导委员会（教学委员会）是专职对高校教学工作进行研究、咨询、指导、评估、审议、服务的专家组织，以G大学教学指导委员会为例，其主要职责如下：
对学校人才培养理念、培养思路等重大问题进行研究，对学校教育教学体系、人才培养方案进行总体规划和设计，为学校人才培养工作的重大决策提供咨询和建议。
参与和指导学校教育教学改革，对各学科的人才培养方案、课程建设、专业建设、教学质量保障及评估体系建设、教材建设、实验室建设和教学改革的其他重大事项进行审议和评估。
审议学校关于教师岗位任职和教师岗位职称申报的教学工作规定。审议学校对教学工作有实质影响的其他各类政策和工作规定。
组织开展师资培训、教学研讨、教学建设和改革的经验交流。指导开展对教学成果的培育、评审及宣传推广工作。
对改革教学管理体制和完善教学运行机制提出建议并参与决策。对学校日常教学工作方案、政策负有指导、审议和监督职责。[36]
由于高校施行校院（部）两级教学管理体制，因此作为高校教学科研活动主体的学部或二级学院是高校教学管理工作的具体组织实施单位和责任单位，在学校授权范围内具有一定的教学管理自主权。诸如I大学的二级学院所拥有的教学管理权包括“开展教育教学、科学研究和其他学术活动”“组织实施学科专业建设，管理基层教学组织和研究所室”“负责学生的教育、培养与管理，具体实施思想教育、课程建设及教学计划，提出年度招生计划建议”，等等。[37]一般而言，学院的党政联席会议是讨论和决定本单位教学科研等方面重要事项的议事决策机构，党委负责本单位的思想政治与党建工作，院长全面负责本单位的教学科研及其他行政管理工作。在二级学院内部，通常也设有院（部）学术委员会作为二级单位的最高学术机构，以及学院（部）内部的教授委员会、学位评定委员会、教学指导委员会等组织机构作为学校学术委员会的分委员会，根据校学术委员会的授权及其章程规定，统筹行使本单位教学管理等工作的决策、审议、评定和咨询事项。
②教师的教学自主权。
教师是学校的办学主体，纵观样本高校的《大学章程》发现，各高校依据《教育法》《教师法》《高等教育法》，均明确规定了学校教师应享有的权利，其具体条文有7条或8条。具体到高校教学管理工作时，教师所享有的权利主要体现为六个方面：一是享有教学、研究和从事其他学术活动的学术自由权，可以自主开展教学科研活动，发表学术意见；二是享有公平使用学校公共资源开展教学活动的权利；三是享有公平获得提高教学活动质量而所需的进修、培训机会；四是在教学管理活动中享有获得公正评价的权利；五是参与学校的民主管理，对相关的教学管理工作享有知情权、参与权和监督权；六是在教学管理活动中如果受到了纪律处分等，教师享有表达异议和提出申诉的权利。此外，个别高校还指出教师享有“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”的权利。与此同时，教师在教学管理工作中行使其相关权利时，也必须履行恪守学术道德、遵守国家和学校的规章制度、尊重他人的教学成果等相应的教学义务。
③学生的学习权。
学生是学校教育的主体，是高校办学的受益权人。在《教育法》和《高等教育法》的指导下，样本高校的《大学章程》均对学校依法录取、获得入学资格、具有学籍的学生相关权利义务做了详细规定。具体到高校的教学管理活动中，学生的学习权主要体现在四个方面：一是享有公平的学习权，即高校学生有权依照学校的人才培养计划、培养方案公平地接受学校教育，包括选择专业、选修课程，公平的使用学校教育教学资源，公平的获得学校安排的国内外学习和参加学术文化交流活动的机会等；二是在教学活动中享有获得公正评价的权利，包括获得相应的学历证书和学位证书的权利；三是对自身相关的教学管理工作享有知悉权，并可以提出意见和建议；四是对在教学管理活动中所受到的处分、处理，享有表达异议、进行申辩及申诉的权利。
2.大学章程中教学管理制度的特征
其一，大学章程中教学管理制度文本的同质化现象明显。《高等学校章程制定暂行办法》是高校制定章程的重要参考和主要依据。然而，通过分析10所样本高校章程的文本发现，在具体实践中，许多高校仅将其作为章程制定的主要依据，而没有将本校的历史传承、教学管理文化等与学校管理权、教师教学权和学生学习权有机融合，出现了章程内容“千章一面”的现象，缺乏高校特色。
其二，大学章程中与教学管理相关的内容具有模糊性，在表述上过于抽象和概念化，可操作性不强。以师生权利的救济及其途径为例：从选取的样本来看，各所大学的章程都十分重视教师在教学管理活动中表达异议、提出申诉的权利。各高校章程规定教师可以向有关部门和委员会表达异议和提出申诉，或指出当教师认为自身合法权益受到侵犯时，可以向学校或教育行政主管部门提出申诉。然而，样本中只有D大学、C大学的章程对教师表达异议、提出申诉的权利做出了具体规定，其他高校章程并没有说明教师应该向什么机构与部门反映和申诉。类似的，在学生学习权保障方面，章程也指出学生对学校给予的处分或处理有异议的，可以向学校和教育部门提出申诉，如“学生对学校给予的处分或者处理有异议时，向学生申诉委员会或教育行政部门提出申诉”。然而，具体的申诉流程、申诉内容章程中却并未提及。由此可以看出，多数大学章程并没有明确提出权利救济的具体途径和实际操作方式，其规定过于笼统、抽象和概念化，不具有操作性，进而导致师生权利在行使中极易引起纠纷，从而造成“权利规定空芯化和权利行使无根化”。
其三，大学章程中与教学管理相关的内容完整度欠缺。通过梳理发现，样本高校章程对于学生权利保障已形成了基本框架的设计，除了在“学生”专章或专节中集中建构权利保障条款外，“组织机构”“管理体制”“社会支持与监督”等章节中也有少量涉及。然而，其关于教学管理制度具体内容的完整度欠缺，如：在学生的学习权方面，大多数高校的章程主要规定了学生享有选择专业、课程和深造学习的权利，具有参加教育教学活动、获得奖助学金、获得公正评价、参与学校管理、共享教学资源以及提出申诉的权利，仅有少数章程指出学生享有选择教师的权利、完善学习条件权等。在教师的教学权方面，样本大学章程中除了参与管理权和职业发展权外，教师在教学管理活动中所享有的其他权利内容的规定存在缺失。