（—）国家治理的提出：统治—管理—治理

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了未来全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一新的提法具有理论的和现实的重大意义，标志着国家治理在理论层面和实践层面的逐步结合，体现了在治国理政方面中国共产党的与时俱进和开拓创新精神。党的领导是完善和发展中国特色社会主义制度的根本保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的领导力量。国家治理理论在党的全国代表大会报告中提出不是一蹴而就的，而是有其发展的过程。每一个国家的历史，必然包含着这个国家的特定的治国理政历史。从中国古代社会发展中长期延续下来并深刻影响着中国近现代发展的国家统治观，到改革开放时期的国家管理思想，再到结合国外相关理论研究和经验概括，提出了国家治理理念，这一过程，历史动态地反映了中国共产党人正在致力于完成中国特色社会主义国家理论的历史性跨越。

国家治理理念的提出是在统治—管理—治理这样一个逻辑顺序逐步升华的基础上凝练出来的。“统治”一词是指一个人或一个政权为维持其生存与发展，运用权力以支配其领土及个人的行为。在汉代赵晔的《吴越春秋·越王无余外传》一书中写道：“吾为帝统治水土，调民安居，使得其所。”《资治通鉴·秦始皇帝三十三年》中写道：“蒙恬常居上郡统治之，威振匈奴。”《隋书·经籍志二》中写道：“古之仕者，名书於所臣之策，各有分职，以相统治。”宋朝曾巩《给事中制》中写道：“惟精敏不懈，可以统治要剧；惟刚方不苟，可以辨白是非。”以上所说的“统治”，都有统率治理的意思，基本可以从政治统治的基础进行理解，其实质是阶级统治，即经济上占优势地位的阶级，为维护和强化已存的政治关系与社会秩序，通过国家权力的集中对全社会进行的一种强力支配与控制。从社会学的角度进行解释，统治是建立在外在的强制力量基础上的控制方式，当社会秩序的维护者运用强制性的手段迫使他人去遵守既定规范时就表现为统治。当然，在历史，上为了维护一个社会的稳定和进步，运用国家权力对社会进行综合控制是必不可少的。

无论是在东方还是西方的古代社会，统治阶级通过建立阶级统治的工具——国家，制定相应的法律和政策，迫使被统治阶级遵守一切社会规范，并通过军队、法庭、监狱等物质形态体现出来。从统治的主体来看，统治阶级是主体，统治阶级掌握国家政权，拥有绝对的权力来达到对人民的控制。国家政策的制定和实施，从根本上来说是为了维护统治阶级的统治地位和利益。人民大众利益的维护和实现只有与统治阶级的需求一致时才得到一定程度的实现。从统治的形式来看，主要是制定高度集权的行政体制，设立层次分明和权力清晰的政府机构，确保统治地位的稳固和持续。从被统治的对象来看，除了统治阶级以外的所有人，都是被统治的对象，人民群众在被统治的过程中，很难发表自己的意见和建议，一般不会对政府政策的制定和执行产生影响力。人民群众基本上是被动的，其主观能动性得不到发挥，社会的发展和进步也是非常缓慢的。因此，近代以来，由经济发展推动的社会全面发展，使人民群众在社会进步和科技发展的大潮中，掌握了充分的知识，有了独立的思考和认识，他们更需要新的国家管理方式来促进他们自身的发展和进步。统治一词逐渐地不适合新的历史条件了，于是，一个新的名词逐渐地进入国家理论，这就是“管理”。

现代管理学之父、美国纽约大学管理学教授彼得·德鲁克认为：“管理是一种工作，它有自己的技巧、工具和方法；管理是一种器官，是赋予组织以生命的、能动的、动态的器官；管理是一门科学，一种系统化的并到处适用的知识；同时管理也是一种文化。”[1]从对管理一词的这种解释来看，管理已经开始考虑管理对象的因素，注意综合协调各种因素进行系统管控。国家的管理也可以从这个方面进行解读。首先，从管理的主体来看，虽然依然是政府机构对社会进行管理，政府是管理的主体，人民群众是管理的客体，主体与客体的关系依然延续着传统国家理论的认知，即政府对社会进行管理，社会中的各要素单纯接受政府的领导，很少有自主性的行为。其次，从管理的权力来源看，政府拥有最高权力机关的授权，是行使管理权力的机构，虽然最终权力来源于人民，人民毕竟是间接授权，有时政府机关可能对此不够认同，认为权力来自上级授予，和人民的联系有疏远的可能性存在。第三，从管理的运作方式来看，管理往往容易表现出单向的、自上而下的，即政府实施管理，人们被动接受，其灵活性和机动性难以满足社会和人们的发展需求。

“国家治理”作为一个当代政治概念被提出并加以诠释，只有几十年的时间。“治理”一词来源于拉丁文，其原意是掌舵、引导和操纵。长期以来，它常常与统治一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。20世纪90年代以后，西方学者赋予治理新的含义，涵盖的范围也逐步扩大，不再仅仅局限于政治学领域，在社会经济领域也开始逐步盛行，在西方国家的各个领域开始大量使用。

在关于治理的定义中，全球治理委员会的定义具有一定的权威性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[2]这个定义提出了治理的4个特征：（1）治理不仅仅是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（2）治理过程的基础不是控制，而是协调（协商）；（3）治理既涉及公共部门，也包括私人部门；（4）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。从这个治理定义可以看出，治理与统治与管理，已经有了很大的区别。因此，治理从字面上看，是统治的“治”加管理的“理”，但其含义已不是两字的简单相加。首先，从治理的主体来看，治理关注的不再是简单的自上而下的政府的权威统治和权力集中，而是包括政府在内的各种社会机构综合发挥作用，实现社会的规范有序运作；其次，治理是一个持续的过程，不是简单的规则制定、确立和执行；第三，治理的出发点是协调各种利益关系，疏通政府与群众的关系，实现社会的和谐与进步；第四，治理涉及的范围也较统治和管理更加扩大，范围可以扩展到国际、国家、社区、学校、企业等不同领域和不同单位。

从当前世界的整体状况来看，治理理念已为大多数的国家所接受，国际上建立了全球治理委员会，全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。从某种意义上说，全球治理是国内治理在国际范围中的延伸。

从当前中国的经济社会发展状况来看，中国经济社会快速发展，大多数人民群众的生活水平显著提高，各项社会事业得到充分发展，人民的利益需求得到了一定程度的满足。但是，随着社会的分化和人们利益需求的多样性，仅仅依靠政府公共服务机构进一步满足人们多样化的和发展着的需求已十分困难。因此，需要寻求新的社会合作机制和新的管理理念来强化管理的效率和水平，治理的理念被提上了议事日程。特别是像中国这样一个人口众多的大国，社会问题复杂而突出，需要综合运用各种社会手段来解决社会问题，实现社会的持久稳定和持续发展。提出治理是要在法律的基础上，在政府和公民之间建立一套良性的互动通道，通过公民建立的各种正式或非正式社会组织与政府加强合作，向人们提供不断优化的服务，促进政府的透明和有效运作，保证为人民服务水平的不断提高。