国家治理：科学和规范

一个国家采取什么样的治理路径实现国家治理，与该国的治理理念、治理理论和治理环境等有很大的关联。中国作为一个具有悠久历史传统的大国，在几千年的历史发展中形成了与中华文化相契合的治理理念，即德政一体思想。在古代社会，统治阶级虽然也制定过一些法律和规则，但是由于自身的阶级局限性，人治的色彩浓厚，远远达不到科学、规范的法治水平。改革开放以来，各级人大和政府相继制定了一系列法律法规，以实现国家管理的逐步科学化与规范化。然而，国家治理是一个复杂的过程，不是简单的法律制定和执法机构与人员的配置。虽然我国在十八大前夕宣布，中国特色社会主义法律体系已经建成，但是，法律文本的制定跟不上经济社会形势发展的现象并不鲜见，且对法律的解释和理解、法治的公正与公平、有法必依与执法必严等方面，仍然问题多多。在国家治理方面要求做到科学性和规范性的结合，一方面将保证制度建设的正确方向，另一方面保证制度执行的约束力，从而在制度设计、制度执行中更好地控制过程，获取最佳效果。国家治理现代化水平的提高，对制度建设方面的要求就是科学性与规范性的结合。科学性着眼于前期的研究和规划，规范性侧重于执行阶段及过程始终。但是它们也不是截然分开的，而是一个统一的整体。

科学性，顾名思义就是符合事物的本质要求和内在规律性。国家治理的科学性体现为以下三个方面的统一，即制度设计的科学性、制度执行的科学性和制度效果实现的科学性的统一。国家治理制度设计的科学性首先要求厘清治理的主体，即政府机构、社会组织、企业组织以及公民个人，充分考虑这些参与主体的关系、权限以及利益诉求。从中国目前的法律制度生成的情况来看，全国人大拥有最高的立法权，人大代表反映人民的利益要求，监督政府机构和社会机构的行为。但是，改革时至今日，在取得重要成果的同时，也滋生了声威显赫的利益集团及其人物群体，在重要场合重要问题上，垄断话语权的现象时有发生。因此，作为国家治理最高层面的人大立法以及政府立规，能否立足社会公正、倾听底层呼声就是一个顶层设计能否体现科学性的重要问题。其次，在制度执行的科学性方面，需要加强对制度执行的实践性操作环节的重视，坚持结合社会现实状况，保证制度执行的正确性与有效性。因为，制度执行中人的因素是不可忽视的，人是具有主观能动性的，在制度的执行中既要遵守基本的规范要求，又可以有适度的灵活性，这是客观事实，但由此就需要防止执行人在规范性与灵活性上做手脚，比如，打着一切从实际出发的幌子搞上有政策下有对策等等。第三，在制度效果实现的科学性方面，需要加强前期的制度论证和执行阶段的控制，以保证制度预期效果的实现。对执行阶段的各个环节的监督和制约，目前还很薄弱，有的甚至是空白。

规范性，是指群体所确立的行为标准。它们可以由组织正式规定，也可以是非正式形成。规范性要求有正式的约束性文件以引导人们的行为并保证人们遵循。国家治理的规范性主要体现在制度约束方面，即要约束治理主体的行为，实现治理程序的合法性和治理过程的合法性。从当前我国国家治理的状况来看，虽然在立法方面的进度很快，但是在一些领域新的问题出现的速度又超过了立法的速度，法律的真空地带依然不少。法无明文规定即可行，其结果即是许多治理领域出现了暂时难以解决的问题。因此，国家治理的规范性，首先要解决的问题是立法源头的问题。社会主义法律体系的完善需要一个长期的过程，在整个社会主义初级阶段都要重视不断及时地解决法律制度的空缺和有关法律的修订工作。其次，是在制度实施方面的规范性问题。中国长期的农业文明存在，决定了中国的社会是一个在血缘关系基础上建立起来的熟人社会，所以在制度的规范性执行方面需要有严格的程序和人员配置的保证，在一些重要岗位上的工作人员需要设置人际关系（包括血缘关系、地缘关系等）方面的准入条件。最后，要注重整体协调的规范性。国家治理是一个系统性工程，需要加强中央和省部两级的顶层设计，从战略管理的角度对社会问题进行综合性考量，关注促进社会发展和促进人的发展的平衡，在重要问题上不犯颠覆性错误，在一般问题上避免出现“翻烧饼”现象。随着国家治理理论研究的深入，对国家治理的科学性和规范性认识将不断加深，对其内涵和外延的理解也会有新的认识，并在实践中不断总结经验，不断推进国家治理理论体系的完善。

[1] [美]彼得·德鲁克：《管理——任务、责任、实践》，中国社会科学出版社1990年版。

[2] 全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第261页。

[3]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第104—105页。