中国新型行政审批制度的兴起

中国行政审批制度产生于实施改革开放政策的最初阶段^[29]。这项制度被建立起来，是为了维护市场秩序，并促使政府提供公平、有效和高质量的公共服务。然而在改革过程中，由于实际运行低效，原有的行政审批制度渐渐堕落为市场经济的障碍。1992年邓小平南方谈话以后，我国各级政府加快了改革开放的步伐。特别是1994年分税制改革后，地方政府无法继续控制乡镇企业收入，转而将引进外资和扩大出口作为财政收入增长点，并积极开展招商引资活动^[30]。地方政府促进招商引资的关键，除了各种配套优惠政策以外，就是通过提高行政审批效率，向投资企业提供更高效的公共服务，从而吸引商业投资。各地的行政审批改革措施包括整合原先分散的职能、重塑之前冗余的机构和简化复杂的行政审批流程。行政审批制度改革的主要形式就是创立“一站式”的行政审批中心。以“效率、质量、服务”为宗旨的行政审批中心的涌现，代表了新型行政审批制度在中国的兴起^[31]。

自20世纪90年代以来，新的行政审批中心在全国各地不断建立（如图1-1所示）。1997年，广东省江门市政府建立了国内第一家正式的市级行政审批中心。2001年9月，随着中国加入WTO的步伐加快，国务院成立了以时任副总理李岚清为组长的行政审批制度改革工作领导小组，并颁发了一系列文件，从而正式启动了中央层面的行政审批制度改革。2003年，全国人大常务委员会颁布《中华人民共和国行政许可法》，并于2004年实施。这是第一个正式规范中国政府审批权力的法律。该法第六条指出，“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”。

图1-1　1997～2012年中国市级行政审批中心新增和累积分布图

尽管中央政府自此不断下达文件，要求减少行政审批环节和提高行政效率，但从未强制地方政府采纳特定的政策工具来实现这些目标。因此，全国各地纷纷自发建立了各种形式的行政审批中心，它们的名称包括“行政审批中心”“政务中心”“政务服务中心”“行政许可中心”“行政服务中心”“政务大厅”“市政大厅”“便民服务中心”等。本文统一称之为“行政审批中心”。城市行政审批中心的建立并不仅仅是成立一家新的处级单位，它要求对市政府的行政、财政与人力资源进行重大调整，而且中心的正常运转需要吸纳和协调所有其他参与审批事项部门的职能。因此，建立市级行政审批中心是对全市众多职能部门的流程和组织再造，需要市级主要领导的政治决心和资源投入。有的城市的行政审批中心甚至直接由市级领导兼任中心主任。

图1-1展示的是中国市级行政审批中心成立的扩散曲线。在我们的观察期内（1997～2012年），已有268个城市建立了市级行政审批中心，而且其扩散趋势较为符合经典的S型累积分布曲线^[32]。特别是在2001—2004年，行政审批中心的扩散速度出现了峰值。