结论：地方政府决策中的“选择性回应”
政府对公民意见的有效回应是任何现代政治系统有效运行的基本要求，当代中国同样需要政府回应性。本文以中国为案例，通过一项对地方官员的调查实验讨论了转型国家公民意见对政府决策的影响，试图从理论和方法上对当前“公民意见-政策连接”研究有所贡献。
调查实验同时在经济发展和民生福利两个政策领域检验了公民意见对地方财政决策的影响。有效的因果推论要求同时分析上级政府意见和本地公民意见对地方财政决策的影响，即调查实验同时检验了不同意见来源在不同政策领域的影响模式。调查实验显示：
（1）上级政府意见和本地公民意见对地方财政决策的影响均只存在于“经济发展支出”领域，而在“民生福利支出”领域没有显著影响。只有当上级政府强调经济发展时，或本地公民要求经济发展时，财政决策选择才会显著地回应上述意见，提高对经济发展的财政投入。在影响幅度上，上级政府意见对地方财政决策的影响略强于本地公民意见。此外，尽管上级政府和本地公民偏好“民生福利”未能导致决策选择的显著回应，但这两种意见均引起财政决策选择的“两极分化”现象，即偏好“经济＞福利”和“福利＞经济”的比例均相对较高。
（2）官员个体特征对财政决策选择有重要影响。在控制了性别、单位归属和行政级别后，年龄对“经济＞福利”政策选择发挥着U型影响，伴随着年龄增长，公务员选择“经济＞福利”的倾向先下降后上升；控制其他因素后，党委机构比行政部门更偏好“经济＞福利”，但该影响在“公民意见”干预中消失了，这可能是党委机构更重视公民意见，公务员的政策偏好对其政策选择有至关重要的影响，越认为“经济发展重要”就越会选择“经济＞福利”。
（3）地方政府间的经济和财政状况差异也影响财政决策选择。经济发展水平和经济增长率对选择“经济＞福利”有正向影响，而财政自给度大力强化了选择“福利＞经济”倾向。尽管“公民意见”干预中地方财政能力差异对财政决策选择的影响有所弱化，但财政自给率高的地方仍然凸显出更重视社会福利投入的态势。地方政府对财政能力的强化，从提升财政自由和纳税人福利需求两个途径，促进了地方财政分配中社会福利支出相对于经济增长投入的优先性。
综上所述，转型国家在某些政策领域也具有政府回应性[61]。具体到本文，一些地方政府有效地回应了公民偏好经济发展的意见，但未能回应其偏好民生福利的诉求。究其实质，地方政府在政策制定上呈现出明显的“选择性”，一方面选择性地执行上级要求[62]，另一方面选择性地回应公民意见。简言之，对于公民意见，地方政府采取“选择性回应”策略。选择性回应的基本特征是地方政府仅回应某些特定政策领域的公民意见，而忽视其他政策领域的公民诉求，选择的主动权由地方决策者把握。以地方财政决策为例，一些地方决策者偏好在经济领域回应公民诉求，而无视福利领域的公民意见。选择性回应反映了地方决策者同时受“自上而下”考核体制和“自下而上”代表制度影响下的策略性行为模式，选择性回应的形成是现体制下上级权威、地方决策者和地方公民三者间策略互动的均衡状态。具体到本文，在上级权威既定的条件下，地方财政决策中决策者对经济议题的选择性回应取决于议题显著度和官民共享政策偏好。
首先，为何地方政府回应性“选择性”地体现在经济发展领域而不是民生福利领域？议题显著度（issue salience）是形成政府回应性具体模式的关键机制，公民意见对政府决策的影响更可能发生在显著度高的政策领域而非显著度低的政策领域。[63]议题显著度是政府回应公民意见的核心机制。一方面，公民更可能将自己关心的政策议题与政府评价联系起来，从而政府官员也对公民高度关注的议题更有回应性。当公民越经常地关注和评价特定政策时，官员越会感受到公民对决策行为的关注和监督，也越可能会遵循公民意见来决策[64]；另一方面，议题显著度高意味着公民在特定政策上具备更为成熟和稳定的政策偏好。公民对特定政策的持续关注会促使其获得更充分信息，展开更深刻、广泛的政策讨论，最终形成成熟且稳定的政策意见[65]。就中国而言，经济发展议题的显著度明显高于民生福利议题。经济发展议题在过去三十多年里得到普遍关注，并在全社会范围内进行了多次深入讨论，并逐步形成了“经济发展为中心”“市场经济替代计划经济”等社会共识；反之，民生福利议题缘起于近来政府的福利改革，尽管在短期内得到了广泛关注，然而该议题讨论的深度、广度和意见整合的程度显然弱于经济发展议题。简言之，地方政府的经济回应性源于经济议题的高显著度。
其次，地方政府的经济回应性还取决于官员和公民共享的政策偏好。官员与公民共享的政策偏好是将公民意见吸纳到政府决策过程的另一重要机制。Hill和Hinton-Anderson的研究表明，即使在西方民主国家，公民意见和政府决策的关系也不仅取决于公民意见，还取决于官员意见，尤其是公民与官员共享的意见往往互相强化着推动政策过程。[66]因此将官员政策偏好纳入分析有助于理解地方政府在经济领域的“选择性回应”，偏好经济发展是公民与官员共享的政策偏好。转型中国的官员偏好经济发展既有转型国家的共性，也有中国的独特性：一方面，转型国家的统治精英最为关切社会秩序，其实施自由市场经济政策的目标是维持稳固的社会秩序[67]，比如拉美精英在经济政策上相对积极、偏好自由市场经济是因为经济发展对于维持社会稳定有好处[68]；另一方面，转型中国独特的政府考核体制塑造出基于经济绩效的政治锦标赛[69]。即使当前中央政府倡导发展“民生”，考虑到经济增长是刚性绩效，地方官员在分配财政支出时偏好“经济发展”的比例仍大幅领先“民生福利”。
作为一种策略性行为，选择性回应并非一成不变，而是依据地方决策者与上级权威、本地公民的互动关系动态演变的。简言之，选择性回应并不等同于经济回应性，因而应该慎重看待地方决策者对公民福利偏好的不回应。尽管公民福利偏好未能显著提升财政决策对福利支出的偏好，但这并不意味着公民福利意见不可能得到回应，而可能是现阶段存在公民福利意见影响政府决策的限制。随着上级权威考核内容的更新、福利议题日益显著化，官员的政策偏好也会随之调整，地方决策中对公民福利偏好的回应性也会强化。一方面，现阶段中国的福利政策从属于（或混合于）经济政策，经济绩效是上级权威考核的刚性内容，福利绩效尚未成为地方决策者的首要关切。另一方面，民生福利政策在中国属于新兴政策，而新兴政策由于尚未制度化或显著化而较难回应公民需要[70]。可以推测，伴随着民生福利政策逐渐独立于经济发展政策，以及民生福利政策的日益制度化，公民偏好民生福利的意见也可能会影响政府决策。
总之，本文发现转型国家的地方政府决策并非不回应公民意见，而是在某些（如经济发展）政策领域“选择性”地回应民意，前提是这些政策领域具有高显著度、公民和决策者具有共享的政策偏好。简言之，本研究至少从三个角度为转型中国政府回应性的提升提供了理论和经验启发：（1）地方政府应确保公共政策过程向公民开放，以此来提升各类政策议题的显著度，推动公民在相关议题领域开展公共讨论和协商，培育成熟且稳定的政策偏好；（2）上级政府可以改革考核体制的考核内容和方式，考核体制定义地方决策者的政策偏好，改革考核内容和方式有助于调节地方决策者政策偏好和地方公民的政策偏好的一致性；（3）提升地方政府的财政自给能力可以为地方政府松绑，有助于提升地方政府对非经济（生产性）议题的回应性。
致谢：感谢清华大学张小劲教授、景跃进教授，北京大学沈明明教授、严洁副教授，台湾大学张佑宗教授，爱荷华大学唐文方教授等对本文初稿的建议。
［本文原载于《公共管理学报》2015年第3期。］
【注释】
[1]孟天广，清华大学政治学系；杨平，中国青少年研究中心；苏政，香港中文大学政治 与行政学系博士生。
[2]A．Roberts，Byungyeon Kim，“Policy Responsiveness in Post-communist Europe：Public Preferences and Economic Reforms”，British Journal of Political Science，2011，41（4），pp．819 -839．
[3]R．Dahl，Poliarchy:Participation and Opposition，New Haven-London：Yale University Press，1971；B．Barber，Strong Democracy，Berkeley．Cal．：University of California Press，1984．
[4]J．A．Stimson，M．B．Mackuen，R．S．Erikson，“Dynamic Representation”，American Political Science Review，1995，89（3），pp．543-565．
[5]B．I．Page，R．Y．Shapiro，“Effects of Public Opinion on Policy”，American Political Science Review，1983，77（1），pp．175-190．
[6]C．Brooks，J．Manza，“Social Policy Responsiveness in Developed Democracies”，American Sociological Review，2006，71（3），pp．474-494．
[7]K．J．O'Brien，Reform without Liberalization:China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，New York：Cambridge University Press，2008；Y．Cai，Collective Resistance in China:Why Popular Protests Succeed or Fail，Stanford，CA：Stanford University Press，2010；G．King，J．Pan，M．Roberts，“How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression”，American Political Science Review，2013，107（02），pp．326 343．
[8]J．Manza，F．Cook，B．Page，Navigating Public Opinion:Polls，Policy，and the Future of American Democracy，Oxford，UK：Oxford University Press，2002．
[9]E．Sharp，The Sometime Connection:Public Opinion and Social Policy，New York：SUNY Press，1999．
[10]J．A．Stimson，Public Opinion in America:Moods，Cycles，and Swings，Boulder，Colorado：Westview Press，1991．
[11]S．N．Soroka，C．Wlezien，Degrees of Democracy:Politics，Public Opinion，and Policy，New York：Cambridge University Press，2010．
[12]B．I．Page，R．Y．Shapiro，“Effects of Public Opinion on Policy”，American Political Science Review，1983，77（1），pp．175-190．
[13]同上。
[14]S．N．Soroka，C．Wlezien，Degrees of Democracy:Politics，Public Opinion，and Policy，New York：Cambridge University Press，2010．
[15]G．Bonoli，The Politics of Pension Reform:Institutions and Policy Change in Western Europe，New York：Cambridge University Press，2000；C．A．Larsen，“The Institutional Logic of Welfare Attitudes：How Welfare Regimes Influence Public Support”，Comparative Political Studies，2008，41（2），pp．145-168．
[16]R．Dahl，Poliarchy:Participation and Opposition，New Haven-London：Yale University Press，1971．
[17]C．Wlezien，“The Public as Thermostat：Dynamics of Preferences for Spending”，American Journal of Political Science，1995，39（4），pp．981-1000．
[18]S．N．Soroka，C．Wlezien，“Opinion-Policy Dynamics：Public Preferences and Public Expenditure in the United Kingdom”，British Journal of Political Science，2005，35（4），pp．665-689；S．N．Soroka，C．Wlezien，Degrees of Democracy:Politics，Public Opinion，and Policy，New York：Cambridge University Press，2010．
[19]孟天广、孔令英、顾昕：《地级市财政性社会支出的不均等及其分解——基于回归方程的不均等分解》，《中国行政管理》2013年第1期。
[20]J．A．Stimson，M．B．Mackuen，R．S．Erikson，“Dynamic Representation”，American Political Science Review，1995，89（3），pp．543-565．
[21]A．Roberts，Byungyeon Kim，“Policy Responsiveness in Post-communist Europe：Public Preferences and Economic Reforms”，British Journal of Political Science，2011，41（4），pp．819-839．
[22]S．N．Soroka，C．Wlezien，“Opinion Representation and Policy Feedback：Canada in Comparative Perspective”，Canadian Journal of Political Science，2004，37（3），pp．531-559．
[23]S．B．Hoblt，R．Klemmemsen，“Government Responsiveness and Political Competition in Comparative Perspective”，Comparative Political Studies，2008，41（3），pp．309-337．
[24]S．N．Soroka，C．Wlezien，“Opinion Representation and Policy Feedback：Canada in Comparative Perspective”，Canadian Journal of Political Science，2004，37（3），pp．531-559；S．N．Soroka，C．Wlezien，Degrees of Democracy:Politics，Public Opinion，and Policy，New York：Cambridge University Press，2010．
[25]J．P．Luna，E．J．Zechmeister，“Political Representation in Latin America：A Study of Elite-Mass Congruence in Nine Countries”，Comparative Political Studies，2005，38（4），pp．388-416．
[26]A．Roberts，Byungyeon Kim，“Policy Responsiveness in Post-communist Europe：Public Preferences and Economic Reforms”，British Journal of Political Science，2011，41（4），pp．819-839．
[27]同上。
[28]Y．N．Cho，“From‘Rubber Stamps’to‘Iron Stamps’：The Emergence of Chinese Local People's Congresses as Supervisory Powerhouses”，The China Quarterly，2002，171（1），pp．724-740；K．J．O'Brien，Reform without Liberalization:China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，New York：Cambridge University Press，2008．
[29]P．Gries，“China's‘New Thinkin’on Japan”，China Quarterly，2005，184（4），pp．831-850；J．Reilly，Strong Society，Smart State:The Rise of Public Opinion in China’s Japan Policy，New York：Columbia University Press，2012．
[30]A．Mertha，“‘Fragmented Authoritarianism 2．0’：Political Pluralization in the Chinese Policy Process”，China Quarterly，2009，200（4），pp．995-1012．
[31]Y．Cai，Collective Resistance in China:Why Popular Protests Succeed or Fail，Stanford，CA：Stanford University Press，2010；L．Li，M．Liu，K．J．O'Brien，“Petitioning Beijing：The High Tide of 2003-2006？”，The China Quarterly，2012，210（2），pp．313-334．
[32]同注③。
[33]M．K．Whyte，Myth of the Social Volcano:Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China，Stanford，CA：Stanford University Press，2010．
[34]T．Shi，Political Participation in Beijing，Cambridge，MA：Harvard University Press，1997．
[35]Y．N．Cho，“From‘Rubber Stamps’to‘Iron Stamps’：The Emergence of Chinese Local People's Congresses as Supervisory Powerhouses”，The China Quarterly，2002，171（1），pp．724-740；M．Manion，“When Communist Party Candidates Can Lose，Who Wins？Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China”，The China Quarterly，2008，195（3），pp．607-630．
[36]G．King，J．Pan，M．Roberts，“How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression”，American Political Science Review，2013，107（02），pp．326-343；S．Heilmann，Policy-Making through Experimentation:The Formation of a Distinctive Policy Process／／S．Heilmann，E．Perry，Mao’s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2011，pp．62-101．
[37]P．M．Thornton，Retrofitting the Steel Frame:From Mobilizing the Masses to Surveying the Public／／S．Heilmann，E．Perry，Mao’s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2011，pp．237-268；翁士洪、叶笑云：《网络参与下地方政府决策回应的逻辑分析——以宁波PX事件为例》，《公共管理学报》2013年第4期。
[38]中国社会科学院专门成立了致力于舆情民意采集的舆情调查实验室，并计划成立大型舆情调查数据库。详情参见：http：／／news．xinhuanet．com／2013-02／27／c＿114827317．htm。为了及时、客观地了解社情民意，为国家决策提供重要依据，国家统计局成立了社情民意调查中心，同时，各省市也成立相应的调查中心29个。详情参见国家统计局社情民意调查网http：／／my12340．cn／theme．aspx？classid=27。
[39]B．I．Page，R．Y．Shapiro，“Effects of Public Opinion on Policy”，American Political Science Review，1983，77（1），pp．175-190．
[40]H．S．Rosen，Public Finance，York：Spriger US，2004，68．
[41]B．I．Page，R．Y．Shapiro，“Effects of Public Opinion on Policy”，American Political Science Review，1983，77（1），pp．175190．
[42]同上。
[43]S．N．Soroka，C．Wlezien，Degrees of Democracy:Politics，Public Opinion，and Policy，New York：Cambridge University Press，2010．
[44]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版。
[45]马骏、侯一麟、林尚立：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社2007年版。
[46]牛美丽：《预算民主恳谈：民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。
[47]M．Manion，“When Communist Party Candidates Can Lose，Who Wins？Assessing the Role of Local People's Congresses in the Selection of Leaders in China”，The China Quarterly，2008，195（3），pp．607-630．
[48]K．Hinkelmann，O．Kempthorne，Design and Analysis of Experiments，Volume I：Introduction to Experimental Design？Hoboken，New Jersey：Wiley，2008．
[49]B．J．Gaines，J．H．Kuklinski，P．J．Quirk，“The Logic of the Survey Experiment Reexamined”，Political Analysis，2007，15（1），pp．1-20．
[50]T．Meng，J．Pan，P．Yang，“Conditional Receptivity to Citizen Participation：Evidence from a Survey Experiment in China”，Comparative Political Studies，First Published on December 16，2014 as doi：10．1177／0010414014556212．
[51]J．Barabas，J．Jerit，“Are Survey Experiments Externally Valid？”，American Political Science Review，2010，104（2），pp．226242．
[52]根据财政部提供的财政支出决算信息，现阶段主要的地方财政预算项目包括基本 建设支出、固定资产支出、教育和卫生支出、社会保障和就业支出、行政管理和公检法支出、价格补贴支出等。详情参见财政部《2012年地方公共财政支出决算表》，http：／／yss．mof．gov．cn／2012qhczjs／201307／t20130715＿966263．html。
[53]周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期；周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。
[54]M．K．Whyte，Myth of the Social Volcano:Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China，Stanford，CA：Stanford University Press，2010．
[55]孟天广、孔令英、顾昕：《地级市财政性社会支出的不均等及其分解——基于回归方程的不均等分解》，《中国行政管理》2013年第1期。
[56]李洺、侯一麟：《我国地方财政预算权及其决策过程分析》，《中国行政管理》2008年第7期。
[57]D．R．Heise，Surveying Cultures:Discovering Shared Conceptions and Sentiments，Hoboken，New Jersey：John Wiley&Sons，2010．
[58]为方便阐述，下文将情境实验题目的三个选项依次简称为“经济＞福利”、“经济=福利”和“经济＜福利”。
[59]本研究所采取的随机化方法简便易行，既能确保调查实施简便易行，又能保证接受不同干预状态的群体在基本协变量上具有平衡性。
[60]为了保证实验发现的稳健性，我们分别提供了参数检验（two-sided t-test）和非参数检验（wilcoxon rank-sum test）的结果。
[61]T．Meng，J．Pan，P．Yang，“Conditional Receptivity to Citizen Participation：Evidence from a Survey Experiment in China”，Comparative Political Studies，First Published on December 16，2014 as doi：10．1177／0010414014556212．
[62]K．J．O'Brien，L．Li，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，1999，31（2），pp．167 186．
[63]C．Wlezien，S．N．Soroka，Inequality in Policy Responsiveness？／／P．K．Enns，C．Wlezien，Who Gets Represented？New York：Russell Sage Foundation，2011，pp．285-310．
[64]V．L．Hutchings，Public Opinion and Democratic Accountability:How Citizens Learn about Politics，Princeton，New Jersey：Princeton University Press，2003．
[65]B．I．Page，R．Y．Shapiro，“Effects of Public Opinion on Policy”，American Political Science Review，1983，77（1），pp．175-190．
[66]K．Q．Hill，A．Hinton-Anderson，“Pathways of Representation：A Causal Analysis of Public Opinion-Policy Linkages”，American Journal of Political Science，1995，39（4），pp．924-935．
[67]S．Feldman，Stennerk，“Perceived Threat and Authoritarianism”，Political Psychology，1997，18（4），pp．741-770．
[68]D．Stevens，B．G．Bishin，R．R．Barr，“Authoritarian Attitudes，Democracy，and Policy Preferences among Latin American Elites”，American Journal of Political Science，2006，50（3），pp．606-620．
[69]周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。
[70]J．Raven，P．Achterberg，Van Der Veenr，M．YERKES，“An Institutional Embeddedness of Welfare Opinions？The Link between Public Opinion and Social Policy in the Netherlands（1970-2004）”，Journal of Social Policy，2011，40（2），pp．369-386．