“以内博外”策略
我们在前面指出，行政区划调整中有两个主要因素，即区划空间范围和辖区位序，它们影响着政府的预期净收益。对N区政府来说，要想取得更大的预期净收益，这两个因素均在考虑之列。
然而，N区政府要想提出改变本级区划范围的议案，其必要条件是这种改变能够使F市增加预期净收益，并且它还必须顾及其他区级政府的反应，这在当时是不现实的。特别是在1年前，N市刚刚被撤市改区，其繁荣的NZ镇也被并入F市的主城区，调整后的区划关系正在磨合。此时若提出本级区划调整的建议，显然不合时宜。
相比之下，设法在规划中提升N区政府下辖的SS组团的位序则具有可操作性，N区政府也比较有实施的动力。一般而言，对地方政府来说，其所在的发展组团在整个辖区的相对地位与其预期净收益是高度正相关的。特别是城市总体规划提出的组团位序，将对未来发展发挥重要指导作用，直接关系到规划期内城市发展的侧重点，与政府投资、产业政策和基础设施建设等方面密切相关，事关各片区的切身利益。因此，地方政府有提升自身相对地位的动力。由上文可知，F市起初把SS组团放在“2+5组团”战略中的第5位，N区政府很想改变这一靠后位序。但将想法转变为现实，需要适当的策略。
在SS组团位序调整方面，N区考虑过不同的行使商议权的方案。可供选择的方案主要有两个：一是直接向F市陈述SS组团的发展重要性和潜力，并据此要求提升其位序；二是调整SS组团在N区内部的行政区划，只加强其分量，而暂时回避位序调整问题。后一策略，我们称之为“以内博外”，即通过内部调整来改变外部博弈格局。
对N区来说，这两个策略相比，方案2更具优势和可操作性。首先，方案1直接否定F市政府的“2+5组团”原方案，这样的行动可能会给F市领导留下不好的印象，提升位序的目标没达成，还损害了与F市的上下级关系，落得个“鸡飞蛋打”的结果。相对而言，调整SS片区行政区划的方案2则回避了提升SS组团位序、改变“2+5组团”原方案的敏感问题，在政府等级结构中的风险比较低；其次，F市政府对“2+5组团”的排序是经过考虑的，但调整SS片区行政区划则未曾考虑，这意味着方案2在弥补F市政府认知能力的不足方面有一定优势，因而更可能被考虑或接纳；最后，方案2通过调整内部区划，可以重新整合辖区内部资源，强化SS组团产业功能，为经济增长提供更有力的支撑。这既有利于N区预期净收益的增加，也有利于F市预期净收益的增加，这种双赢格局更具吸引力。因此，N区采取了方案2，抓住城市总体规划修编的时机，运用商议权向F市政府展开了协商博弈。
此时F市也有三个选择，一是改变“2+5组团”原方案，同意提升SS组团位序；二是保持“2+5组团”原方案，且不同意SS的区划调整；三是保持“2+5组团”原方案，但同意SS的区划调整方案。
从F市的角度看，如果在N区提升SS组团位序的要求下改变“2+5组团”原方案，将有损于作为上级政府的威信，也可能招致辖区内其他下级政府在“2+5组团”排序调整问题上竞相攀比，甚至威胁到新的城市总体规划能否按时修编完成。因此，相对于保持原方案，同意提升SS组团位序、改变“2+5组团”原方案显然是一个劣策略。
不过，如果N区避开改变“2+5组团”排序的敏感问题，仅就SS片区的区划调整提出建议，则是可以考虑的。虽然F市把发展的主导思路定为“南拓”，但如果同意SS片区的区划调整，可以有效整合SS街道等4个镇（街）资源，以便N区进行整体布局，打造具有竞争力的发展片区，推动北部地区发展。长远来看，这对F市的整体发展也是有利的，且不需要自己付出什么成本，只需同意N区的提议即可实现。反之，如果不同意，则不能获得北部地区发展带来的收益。因此，在N区提出调整SS片区行政区划建议的时候，F市选择同意是更为有利的策略。此时N区与F市的协商博弈格局可以加以形式化，如矩阵1所示：
矩阵1 关于SS组团位序的协商博弈
矩阵1中，a表示F市政府的预期净收益，b表示N区政府的预期净收益。如前文所述，在N区政府的预期净收益中，b2＜b1，b2＜b3＜b1。考虑到F市政府同意概率（p）对预期收益的影响，对N区政府来说，p·b5+（1－p）·b3＞p·b1+（1－p）·b2，因此它的最优策略是“调整SS片区行政区划（回避提升SS组团位序问题）”；在F市政府的预期净收益中，a1＜a2，a2=a3，a3＜a5，因此“同意SS的区划调整”是最优策略。这样，F市政府与N区政府的均衡策略是：（同意SS的区划调整，调整SS片区行政区划），即（a5，b5）。
后面的故事是，在F市的首肯下，N区迅速完成了SS片区的区划调整，新SS镇的面积从79．23平方公里增加到256．09平方公里。事实上，区划面积的增加固然重要，但“街道”向“镇”的转变更为关键。我们通过调查得知，虽然街道和镇同为N区管辖的科级行政单位，但街道的行政编制数量远少于镇，具体职能部门的管理权限也有明显差别——调整前，SS街道设主任1人，副主任3人，内设机构为9个，包括社会事务办公室等8个办公室和财政管理所；调整后，新SS镇领导职数猛增，镇党委书记1人，镇长1人，镇党委副书记（专职）1人，副镇长3人，镇党委委员17人。新SS镇还调整了内设机构，组建了由11个综合性办事机构和3个区镇双重管理机构共同组成的职能部门。以国土资源管理为例，SS街道时期设置的是规格较低、偏重服务的“城镇建设办公室”，主要负责街道、村建设规划、土地使用和建筑市场的管理，处理土地纠纷，实施土地监察；新SS镇则设置了规格较高、偏重管理的“国土城建和水务局”，在原有职能的基础上，增加了协调基础设施和公用事业的建设管理、配合开展城乡建设的规划工作、指导协调征地拆迁工作等重要职责，管理权限大幅扩展。另外，新SS镇税收增加非常显著。在统计口径改变的2004年当年，其工商税收总额（9．4亿元）就达到2003年的5．25倍，2005年更是增至13．1亿元，远超N区其他镇街，在F市也属屈指可数的税收重镇。
在N区2005年1月完成SS片区的区划调整时，F市城市总体规划的修编工作仍在进行。此次调整后，SS片区的建设用地面积、产业规模、工商税收、人口规模等指标显著提升，SS组团实力明显加强。因此，F市最终满足了N区提高SS组团位序的愿望——在2005年8月公布的“F市城市总体规划（2005—2020年）”中，SS组团从“2+5组团”中“5”组团的第3位升至第1位，居所有7个组团的第3位，并被列为F市新的重点开发区。