下级政府商议权的行使机会

行政区划是政府治理活动的稳定框架，其调整只有在特定时机才会出现。但调整时机的出现也并不意味着下级政府获得了商议权的行使机会。在政府等级结构中，下级政府行使商议权有两个重要条件：第一，有区划决定权的上级政府的有限认知能力达到一定程度，使之在预期净收益和不同区划方案之间不能建立起自认为确定的联系，因此无法断定最优方案。如果上级政府能看清问题所在，并做出区划如何调整的决断，那么下级政府即使原则上有商议权，通常也会由于担忧商议无效且会在上级心中留下不良印象而选择缄默。第二，制度上规定了商议程序，且有相对充分的协商时间。

这两个条件在2004年F市准备对城市总体规划进行修编、预计在2005年发布新版“F市城市总体规划（2005—2020年）”的情境下同时具备了。

首先，跨期15年的城市总体规划涉及方方面面，存在大量不确定性因素。面对这样的情况，F市政府认知能力的有限性不可避免地显现出来，集思广益成为市政府的必然要求。在城市总体规划修编前期，F市政府虽然提出了“2+5组团”的发展战略，并将N区的SS组团放在7个组团第5位，但这还只是一个粗线条的构想，其中存在着可改变的空间。

其次，城市总体规划的修编通常需要聘请专业的规划机构承担。本次“F市城市总体规划（2005—2020）”的修编，是由中国城市规划设计研究院、G省城市发展研究中心和F市城市规划勘测设计研究院共同完成的。3家单位从着手修编，到总体规划方案的正式公布，用了1年多时间。修编期间，规划编制单位需要向城市各职能部门（发改、财税、国土、城建、规划、交通、环保、医疗卫生、教育等）收集相关资料、数据和图纸，并进行实地调研。这为N区与F市的博弈提供了重要的时间空档。

最后，在城市总体规划的修编过程中，包含着市内各区和各职能部门参与讨论、提出意见的制度程序安排（F市定期组织召开“意见征询会”），这就为下级政府行使商议权提供了制度保障。N区提出通过调整内部行政区划以提升SS组团位序的策略，就是在此环境下形成的。