转型国家的公民意见与政府决策：以中国为例

有学者尝试着在东欧国家和拉美国家检验了“公民意见—政策连接”假设^[25]，发现这些国家的公民意见与政府决策存在高度一致性。Roberts和Kim^[26]讨论了“公民意见—政策连接”假设在东欧转型国家的可推广性。这项研究批评了“公民意见—政策连接”只存在于西方国家的偏见，发现转型国家公民对经济改革的意见对经济改革进程有巨大影响。当公民对改革的支持度提高时，经济改革推动得越快，而这种关系在一些民主程度较低的转型国家仍然存在。作者承认，虽然转型国家的一些官员的确不关心公民意见，但有关政府回应性的判断应该基于更为系统性的证据而不是个别经验。

一般而言，西方学术界片面认为公民意见对政府决策的影响在转型国家或者不存在，或者是扭曲的，他们的理由如下：（1）一些转型国家的官员不由选举产生，因而在决策时没有考虑公民意见的激励；（2）由于公民不经常性地参与政治，因而难以形成对具体政策议题的清晰、成熟偏好；（3）缺乏有效地连接公民意见和政府决策的制度性安排；（4）即使上述条件满足，转型国家的公民仍然缺乏技能和机会来监督官员为其行为负责^[27]。

转型国家的政治家（官员）缺乏回应公民意见之激励的假定值得质疑。以中国为例，政治家（官员）并非不存在回应公民的政治压力，而是在体制生存和政治晋升的激励下非常关注公民意见^[28]。一方面，为了维护体制生存和稳定，政治家必须在一定程度上回应公民诉求来保证有效统治的社会基础，大至改革开放决策、外交政策制定^[29]，小至环境评估、新农合的实施都体现出政府决策对公民意见的考量和回应^[30]。另一方面，地方政府决策是否符合本地居民意见决定着地方领导人能否在任期内取得良好的经济和政治治理绩效，进而获得较好的晋升路径。有研究证实，地方领导人至少要部分地听取本地居民意见才能取得施政过程中的地方合作，而不至于因为消极抵抗、群体性事件、群众上访影响仕途。^[31]

近年来，一些研究讨论了中国的政府回应性。Mertha基于对公共政策过程的观察提出“碎片化威权主义2．0”来描述公共政策过程的政治多元化倾向，由于政策进入门槛降低，基层官员、非政府组织、媒体和公民等行为者能够参与政策过程，对政策制定发挥影响。^[32]公民意见对政府决策发挥影响也反映在福利政策上。伴随着改革深入，经济市场化的政治和社会后果逐渐显现，公民对社会福利市场化政策越来越多地表达了不满和反对意见，作为对公民不满的回应，中国政府在过去十多年中连续进行了社会救助、医疗和教育等民生福利领域的改革。^[33]

很多研究表明，中国存在公民与政府机构（尤其是地方政府）的沟通渠道，如与地方政府机构直接联系是公民政治参与最常见的方式^[34]，人大和政协等机构发挥着代表公民意见的功能，对地方政府决策施加着重要影响^[35]。有研究表明中国政府有意识地利用公民意见数据为社会、经济和外交政策决策提供参考^[36]，中国政府在政策制定时广泛利用社会媒体、网络调查和抽样调查来实时、定期地收集公民对特定政策的意见已成惯例^[37]。中国社科院成立了中国舆情调查实验室，计划用三年时间对600 000个中国公民进行民意调查，并将调查结果提交中央和地方层面的决策者^[38]。