评《行政区划调整中上下级间的协商博弈及策略特征》
席天扬[1]
近年来，社会科学领域的研究呈现日益增强的跨学科特征：各学科范式相互融合，来自不同领域的议题重合交叠。该文即是一例：三位城市规划领域的学者，用经济学博弈论的分析框架，研究行政区划变动的政治维度，并最终发表在社会学权威期刊上。
行政区划的设置和行政权的分配是重要议题，无论在公共管理、城市规划还是经济学中都有广泛的文献讨论。该文独辟蹊径，以上下级政府之间就区划设置和权力归属展开的博弈为切入点，展示了中国特色的公共治理机制的运行逻辑。乍看之下，上下级之间能够进行对等的“博弈”似乎与常识不符，因为中国在行政组织架构上属于单一制国家，上级政府通过人事任命、财政、行政许可等手段控制下级政府的施政，并对下级政府颁布的政策有否决权。但事实上，上下级之间的博弈不仅常见，而且必要，是中国政府改进公共治理效率的机制保障。这是因为下级政府往往距离基层和市场更近，相较上级政府具有信息优势，从而使得下级政府有能力根据地方的实际信息进行政策创新，提出与上级政府的初始偏好不尽相同但却可能提高整体经济绩效的方案。
另一方面，整体绩效的提高未必总能导致所有各方均等受益。但正如制度经济学奠基人罗纳德科斯在《社会成本问题》这一经典论文中所表述的那样，当现实中存在改进整体收益水平的经济方案时，只要初始的权责界定是清楚的，利益相关的各方就可以通过谈判，由受益的一方让渡部分利益，来补偿受损的一方。从这个意义上说，博弈只是手段，而最终目的是达成各方可以接受的，帕累托改进的改革方案。纵观四十年来中国改革开放的历程，大多数成功的改革都遵循了拓展政策的绩效空间，寻求最大共识的共赢道路。围绕改革所进行的博弈计算，可谓是公共选择理论大师布坎南和塔洛克意义上的“同意的计算”。
针对行政区划的改革这一问题，该研究提出的主要观点有二。首先，行政区怎么划，级别怎么定，不仅要算经济账，还要算政治账。比如把一个镇从区县管辖划归为市直接管辖，设置经济园区，甚至国家级新区，整体发展的速度会加快；但从原区县的角度看，无疑是受损了。区县希望能够在获得升级的同时，保留对经济园区的管辖权，这就是政治上的再分配需求。该文的第二个观点则是，这种下对上的政治诉求，能够得到来自于上级的积极响应。响应的渠道就是政策协商，由下级向上级提供新的信息、提交新的方案。作者以南方F市N区就SS镇的区划设置与上级的协商博弈为例，通过构建博弈的扩展式和基于可能政策选项的策略式，分析了可能的博弈均衡。论证逻辑清楚，论据充分，理论链条完整。
对于非行政区划研究专业的学者而言，该研究至少有两点有益的启迪。第一，很多政策创新，包括经济园区、高新区的设立是由地方发起的，是一个自下而上的政策过程。传统的组织经济学文献解释政策创新，往往是基于信息利用的角度。该研究向我们展示了，除了信息利用的经济考量外，地方政府在园区设置和区划问题上还有行政权力和政治竞争的考量。一个省直管的县级市变成了市辖区，权力变小了，对于地方来说，怎么弥补？缩水的权力要获得补偿？需要地方政府自己提。所以，把街道升级成镇、设立经济园区都是在向上级政府提出诉求——这是一个新的理论视角。第二，上下级在政策偏好和想法上的冲突，不尽然是坏事。此处隐含的一个假定是，有一些属于下级政府、有助于改善整体绩效的“地方性知识”，并不为上级政府所知。由此，上级对于下级的可能存在政策偏见的否决会使信息利用更有效，因为这样会迫使下级政府做功课，提出更全面合理的新方案。传统组织经济学文献讲决策权划分，一般认为在信息不对称的情况下分权和授权是好的，但若过度分权，下级可能满足于局部利益而停止创新和努力。组织经济学的一些最新理论模型也证明了这个结论。从日常工作的直觉上来说，“严师出高徒”，团队的领导人严格得不近人情，反而可能逼出团队成员的潜能来。这个结论不限于行政区划问题，也不限于上下级的协商、博弈，但对于理解一切科层组织的运行逻辑有普适意义。
最后，对文中的博弈论方法略作评论。文章虽然讨论了博弈论的概念和文献，并用了扩展式和策略式的博弈，但并没有把博弈分析内化于对均衡策略的分析之中。不用文中的博弈模型，可以把逻辑说清楚吗？我认为是可以的。事实上，文中的扩展式和策略式模型，都存在唯一的（子博弈完美或纳什）均衡，从博弈理论意义上说，该模型不存在协调问题。这应该说是一个可以解决的技术性失误。比如，通过引进不完全信息，或者事前-事后的不确定性，可以在文中的假设下讨论具有多重均衡的协调博弈，其主要的分析逻辑和结论大体不变。因此，我们或许可以把文章对于协调博弈的应用看作一种创造性误读，就像很多经济学家在跨界研究政治学、社会学问题时遭遇的那样——技术性失误不影响有价值的洞见。
【注释】
[1]席天扬，北京大学国家发展研究院。