评《转型中国的公民意见与地方财政决策——基于对地方政府的调查实验》
李 辉[1]
孟天广、杨平和苏政在《转型中国的公民意见与地方财政决策——基于对地方政府的调查实验》（以下简称《公民意见与地方决策》）考察了中国公民意见如何影响政府决策这一重要问题，通过一项插入实验法的调查数据分析，几位作者发现在经济发展和民生福利两项关键政策上，中国的地方政府会“选择性”地回应公民意见。作为一篇评论性的文章，接下来将会从选题、理论建构、研究方法三个方面总结本项研究的贡献和意义。然后从三个方面对本项研究的前景和基本观点做一些纯粹个人性的学术批评。
首先是选题。本文的选题——地方政府对公民意见的回应性——对于理解中国政治意义深远。因为在政治学理论中，长久以来学者认为，只有在选民可以通过大规模选举决定政治家们的政治前途的条件下，政治家或者政府才会由于对选票的需求回应公民的意见。在这个理论背景下，政治学发展出了一套选举民主下的政府回应性理论，这派理论认为政府的回应性来自对选民选票的渴求。但显然，实际上所有的政府都会多多少少回应老百姓的诉求，只是可能回应的程度和动机不同。于是，把这一理论照搬来解释中国政府的回应性时就碰到现实问题，因为中国地方政府的产生不同于西方的竞选形式。在这样一种情况下，中国的地方政府会如何回应老百姓的诉求？这种回应性又来自哪里？孟天广、杨平和苏政的研究展现了在回答这一问题上所做的努力。
其次来看全文的理论建构。《公民意见与地方决策》一文，虽然使用的研究方法是定量方法，但并没有局限于对以往研究中所提出的假设做简单的“检测”，而是希望能够利用中国的经验和数据构建属于自己的独特理论，这种努力特别值得肯定。作者们首先梳理了三种来自西方经验的理论——“温度调节器模型”、“宏观系统模型” 和政治制度模型[2]，然后清醒地认识到这三种理论在解释中国经验上明显水土不服。因此，中国政治学者不能仅仅适用中国的数据来检测西方理论的适用性，而是要在理论上有所创新。作者们以财政政策为例，认为：“公民意见对财政决策的影响机制包括公民参与和人大参与，二者影响财政决策的具体机 制既有联系，也有很大差异。公民参与主要影响政策输入端，为财政决策提供政策偏好、议程设置和政治支持；人大参与既影响政策议程设定和协商过程，也通过监督和问责来影响政策输出端。”[3]因此，在中国的现实背景下，公民意见影响政府决策主要是通过不同形式的公民参与实现的，而不是通过大规模的竞争性选举。
第三是本文所使用的研究方法。实际上本文最大的亮点可能就是其所使用的研究方法——调查实验法。为了强调这种研究方法的贡献，作者们把“调查实验”四个字放在了文章的副标题中，以突出这种研究方法的重要性。调查实验法并不是最近才流行起来的研究方法，在问卷调查中插入实验设计其实在心理、消费、商业等领域很早就被广泛采用，其可以帮助解决传统调查方法中所经常遇到的“选择性偏差”“社会意愿偏差”“因果机制不明确”等问题。作者们阐述了在本项研究中采用调查实验法的主要目的在于“解决选择偏误、控制可观测和不可观测混淆变量的影响，从而提升因果推论的内在效度。”[4]
但是从后面对调查实验实际操作过程的介绍来看，实验设计符合本文的研究目标。为了检验地方政府的官员在做决策时，主要考虑的是“来自上面的考核目标”还是“来自下面的老百姓诉求”，在调查实验中使用了“虚拟场景法”。被调查对象被随机分到四个干预组里，干预组一虚拟了上级对经济发展考核的压力（“上级-经济”干预），干预组二虚拟了上级对民生福利考核的压力（“上级-福利”干预），干预组三虚拟了民众对经济发展的诉求（“公民-经济”），干预组四虚拟了民众对民生福利发展的诉求（“公民-福利”）。平衡性检验保证了四个干预组与控制组之间在性别、年龄、教育水平、工作机关等方面没有显著性差异。在随后的回归分析中，研究者们发现：（1）“上 级-经济”干预显著地提高了地方官员在财政决策中对经济发展支出的偏好；（2）“上级-福利”干预对财政决策选择没有显著影响；（3）“公民-经济”干预显著地提高了地方官员在财政决策中对经济发展支出的偏好；（4）“公民-福利”干预对财政决策选择没有显著影响。
最后，在总结全文的贡献之后，笔者也提出几点纯粹个人性的批评。
第一，本文的研究问题虽然是“政府回应性”问题，但实际上的落脚点是一个政府决策的问题。但如果从这个问题出发，那么就必须注意到，决策是一个非常复杂的博弈过程，尤其是在财政预算这样的关键性决策上。虽然作者们比较了自下而上的民意和自上而下的政策压力，但并不足以完整概括地方政府官员在决策时的考虑。因为从理论上来说，官员完全有可能绕过这两个影响因素而独立做出决策，这种决策可以只满足自己或者自己圈子里的人的利益，既不回应上级，也不回应民意。同时，一些地方政府官员有很强的伪装和表演能力，一项政策出台，可能看起来是满足上级或者回应老百姓的需求。因此，四个干预组的场景设计，可能过度简化了地方官员的决策考虑。
第二，全文在结论中提出了一个非常有意思的核心概念——选择性回应。主要理由在于，定量部分的分析发现，地方政府在回应上级和老百姓对经济发展的需求时显得特别积极，但是上级和老百姓对民生福利的诉求却没有明显提升地方政府的回应性。作者们没有对这一核心概念做更深层次的挖掘，所谓的选择性到底指的是什么，仅仅是在回应的“议题”上有选择吗？如果是这样的话，这个概念实际上并不足以区分中国和西方国家在回应性上的本质区别。因为几乎所有国家和政府，在回应选民需求上都是选择性的，并不存在一个完全回应外在需求的回应性政府。
第三，研究方法和研究目标之间还是存在一定的间隙。虽然本文的研究方法是非常严谨和规范的，对数据的分析处理和结果的解读也非常专业、得当。但是基于调查实验法对决策进行研究，实际上因变量还是官员在“想象中”的决策结果，并不是官员在实践中的决策结果。
【注释】
[1]李辉，复旦大学国际关系与公共事务学院。
[2]最后一个为评论人所总结的，因为作者们在文中号称有三种研究“公民意见-政策连接”的理论，但是只归纳了前两个模型，没有看到第三个模型，只讲了“一些研究考察了多数代表制和比例代表制等选举制度对公民意见影响公共政策的调节作用，还有研究考察权力的垂直分割（联邦制-单一制）和水平分割（行政-立法分权程度）对‘公民意见-政策连接’的影响”，所以暂且归纳为“政治制度模型”。
[3]孟天广、杨平、苏政：《转型中国的公民意见与地方财政决策——基于对地方政府的调查实验》，《公共管理学报》2015年第3期。
[4]孟天广、杨平、苏政：《转型中国的公民意见与地方财政决策——基于对地方政府的调查实验》，《公共管理学报》2015年第3期。