一、引  言

行政区划是国家实施政治、经济和社会治理的重要空间安排。某一尺度的行政区划，可被视为特定行政层级单元对应的一个空间单元与管辖范围^[2]。在中国当前的行政管理体制下，行政区划规定了各级地方政府（包括省级、地市级、县级、乡镇级等多个层级）行使经济社会发展管理职能，提供基础设施和教育、医疗等公共服务的空间范围。因此对某一层级地方政府而言，行政区划不仅是最显见的空间坐标，更是其实施治理的空间载体。

改革开放以来，中国经历的快速经济发展和社会变迁，对城市和区域的空间格局产生了重要影响。这种影响不仅表现为各类资源的空间布局变化，还伴随着区域间关系的变化，并体现在行政区划变动上。因此，撤县设市、撤地设市、撤县（市）设区、市辖区范围调整、乡改镇、乡镇撤并、镇改街道和村改居等形形色色的区划调整经常发生，各级行政区数量也随之变化。其中，地区从1982年的170个减少到2013年的14个，地级市从1982年的109个增加到2013年的286个，表明地区建制已逐步退出历史舞台，地级市成为地级行政管理单元的主要形式；县级市从1982年的133个猛增到1996年的445个，达到最高值，随后逐步减少，到2013年为368个；市辖区稳步增加，从1982年的527个增加到2013年的872个；县的数量呈递减之势，从1982年的1 998个减少到2013年的1 442个。此外，区划调整还呈现出一定的区域差异，在经济社会发展迅速且水平较高的东部地区，行政区划变动更加频繁^[3]。

行政区划的频繁调整激发了学术界的研究兴趣。有学者指出，行政区划伴随的区域发展意涵在中国各级政府中表现得很突出^[4]。与此相应，不少学者对行政区划与经济发展的关系进行了研究^[5]，指出行政区划促成了具有中国特色的“行政区经济”现象^[6]，阻碍了区域经济一体化^[7]。区划调整可以破除制度瓶颈，促进区域经济发展^[8]。但也有研究指出，区划调整并非必然促进经济增长，还需关注行政分权、财政分权、区域竞争和地方官员政治激励等因素^[9]。

除了对行政区划与经济发展关系进行的讨论，也有学者对区划调整与城市空间扩张的关系展开了研究，其中既包括理论探讨^[10]，也有对北京^[11]、上海^[12]、广州^[13]、深圳^[14]等城市的具体分析，以及对珠三角城市群^[15]和长三角城市群^[16]的讨论。上述研究指出，区划调整作为一种重要的制度安排，会带来城市、城市群空间结构的变化，但并非推动城镇化、促进区域发展的惟一手段，还须考虑经济发展阶段、区域经济联系和产业结构等要素。除了肯定区划调整在破除体制束缚、促进空间结构扩展和优化的正面作用，也有研究指出，区划调整需要警惕缺少产业推动、缺少长远规划和整体协调，以及借机扩充政府班子、增设管理机构等不良倾向^[17]。因此要从制度重构、政策导向和空间整合等方面入手，实现区划调整后协调发展的目标^[18]，并逐步通过区界重组取代传统的撤县（市）设区、区县合并，实现城市规模扩张向功能与内涵提升的转变^[19]。

综观现有研究，基本的处理方式是将行政区划或区划调整视为一个既成事实，即作为外生变量纳入分析，而罕有学者将其视为内生变量，探究行政区划调整的运作过程。这主要是因为人们普遍认为，区划调整作为城市发展和规划的重要手段，应该朝着优化的方向进行。因为就规划的本质来说，其基本思想就是实现特定空间的“优化”。如当代规划大师彼得·霍尔所言，规划行为的意义就在于编制一个有条理的行动流程，使预定目标得以实现^[20]。

但是，现实中的行政区划调整是否体现了这种单向度的“优化” 意涵？其反映的是寻求惟一最优解的逻辑，还是存在着其他逻辑？这一过程中，政府各级主体的行为策略和互动机制是怎样的？循着这些问题，本文将从内生视角展开研究，关注经济社会快速发展背景下的区划调整，尝试挖掘其中蕴含的逻辑。

在本文以下部分，我们将首先对行政区划调整进行理论分析，建构上下级之间围绕行政区划调整互动的理论分析模型；继而采用模型与案例对话的方法对一个区划调整个案进行分析，深入考察上下级围绕区划调整的博弈过程及其蕴含的策略特征；最后是对全文的总结与讨论。

需要说明的是，本文的个案资料来自作者于2013年7月、8月和2014年3月、11月、12月对F市、N区和SS镇的田野调查。