制度创新的主体及优劣势
关于制度创新主体的问题，当前普遍认可诺斯等人的观点，即把制度创新的主体分为个人、团体和政府。按照戴维斯和诺斯的观点，制度的安排有“个人安排”，也有来自团体的“自愿合作安排”，还有“政府性安排”[4]。也就是说，推动制度创新的主体，包括了个人、团体和政府。结合戴维斯和诺斯的观点以及我国制度主体研究中常用的不同视角，将制度创新主体分为3种：宏观主体、中观主体和微观主体。制度创新的宏观主体即中央政府，在我国，中央政府在制度创新中扮演着最主要的角色；制度创新的中观主体即地方政府，随着分权制和利改税的实施，地方政府在局部地区制度创新中发挥着重要作用；制度创新的微观主体即个体、企业和非政府组织（自发形成的社会组织），随着市场化程度提高，微观主体也逐渐成为一种重要的制度创新主体。
（一）宏观主体——中央政府
中央政府是最主要且最具有主导力的创新主体。诺斯认为，在给定同样参与者的情况下，政府安排的成本可能最小，因为每个参加者都受制于政府的强制权力。因而政府提出的制度创新方案可能会产生极高的收益，而在微观主体下要支付创新的组织成本，并且这种总成本会随着参加者的人数而增加。诺斯认为，中央政府在制度创新中具有主体地位。我国学者林毅夫也认为，在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个[5]，在我国，政府拥有绝对的政治力量对比优势和较大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为。由此决定中央政府是最主要的创新主体。
中央政府在其制度创新动因的驱使下，以政府供给的强制性制度创新方式，有其他创新主体所无法替代的比较优势，其发生制度创新行为主要的优势结果如下：
①有更高的制度创新效率和较低的制度实施成本。中央政府作为制度创新主体，借助于中央政府所处权力中心的位置，可大大地提高制度创新的效率。同时，中央政府作为制度创新的主体，在各个地区供给统一的制度，可充分地发挥中央政府所具有的权威性，利用已经形成的自上而下的组织网络和制度实施的组织结构，可降低制度实施的成本。
②能进一步树立中央政府的权威。中央政府作为制度创新主体，在制度创新和制度实施过程中都是借助于中央政府的权力，有利于树立中央政府的权威，强化中央政府的力量。
③能促进中央政府宏观目标的实现。中央政府的宏观目标包括促进经济增长、保障社会公平、维护民族团结及国家稳定等方面，以中央政府为主体进行的制度创新能兼顾各个地区的利益，促进各个地区的协调发展。
同时，以中央政府为主体进行的制度创新也存在以下两个方面的不利结果：
①可能会加大制度创新失败所带来的风险。虽然中央政府具有强制力去推行新制度，降低制度创新的成本，但由于在各个地区推行统一的制度，很难保证一项统一的制度会适应不同地区的社会经济发展水平，因此面临着由于各地区的经济发展、社会状况差异所带来的制度创新失败风险，故如果中央政府推动的制度创新失败，那么其影响的范围将会是所有创新主体中最大的。
②制度创新的质量和效益难以进行有效的保障。尽管中央政府作为制度创新主体，制度是由中央政府供给，但制度的实施和运行需要各级地方政府的配合。由于地方政府可能会从地方利益和地方政府官员个人利益出发，出台一些地方性政策与中央政府相抗衡，如“上有政策，下有对策”。这样，由于从中央政府到各级地方政府以及到基层政府之间的链条过长，存在着多重的委托—代理关系。因此，就难以有效地保障中央政府作为制度创新主体所推行的制度实施和运行的质量和效益。
（二）中观主体——地方政府
地方政府在制度创新中也具有重要的主体地位。地方政府主导型的制度创新有利于制度创新的供求达到社会最优的均衡状态，取得较大的规模效应。地方政府制度创新有利于制度资源的优化配置，有利于制度体系的协调更新，有利于制度运作效益最大化。因此，地方政府在推动制度创新方面优于微观主体[6]。在推进民营企业的制度创新过程中地方政府也起着重要作用。学者陈国权以温州民营经济发展为背景，分析了温州地方政府在与民营经济发展的互动中制度创新的背景和方式。他认为，温州市政府积极响应民间的制度创新活动，对民间的制度创新活动进行保护、协调和组织，实际上为民营经济的发展提供了一个相对开放、自由和合法的制度环境，而这种保护事实上是地方政府逐步融入制度创新主体的一种形式，为民营经济提供了进一步的发展方向和制度安排[7]。有学者认为，中国地方政府在推动制度创新方面至少有以下两个方面的作用：地方政府直接和当地的个人和团体进行接触，及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，了解之后地方政府使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前，具有局部范围内的合法性，避免新的制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里；地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介，将中央政府的制度创新内容对个人及其团体进行宣贯，辅助中央政府的制度创新实现，同时也将地方上个人和团体需求的制度创新内容反馈给中央政府，即地方政府是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁。地方政府推动的制度创新往往带有试验性，因而具有收益大、风险小的特点。但他也认为，地方政府推动制度创新的作用能否发挥出来取决于地方政府作为制度创新的主体地位是否真正确立[8]。
地方政府相对于宏观主体的中央政府和微观主体的企业、个体和社会组织而言，在制度创新过程中，发挥着中观主体的特殊性作用。相对于宏观主体而言，既具有中央政府作为制度创新的部分优势，同时地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力；相对于微观主体而言，具有更强的组织集体行为和制度创新能力。地方政府作为制度创新主体的结果主要具有以下优势：
①试错范围相对更小，有利于降低制度创新的风险和成本。由于地方政府的制度创新是在一个地区内部进行，试错是在局部地区，即使创新失败，其影响也只是局部的，同时与中央政府作为制度创新主体相比较，由于地方政府更了解地方的实际制度需求，在这方面地方政府比中央政府有信息优势。因此，地方政府的制度创新，可大大地降低制度创新的风险。同时地方政府进行制度创新可降低制度创新的成本。地方政府的制度创新是在局部地区进行的，不管是从规划设计、组织实施费用，还是消除旧制度的费用、消除变革阻力的费用等方面都比较小。
②制度推行过程中阻碍更小。由于地方政府制度创新更易于接近地方的实际制度需求，而且地方政府制度创新的一种重要方式是地方政府与地方微观主体合作博弈的结果，更符合地方利益，制度在实施过程中能够得到微观主体的拥护，遇到的阻力相对较小也易于克服。
由于地方政府在制度创新中更多的是从局部的地方利益出发，不可避免地存在狭隘局部利益，地方政府制度创新的弊端主要体现在以下两个方面：(https://www.daowen.com)
①不利于全国统一市场的形成。地方政府作为制度创新主体进行制度创新的一个重要弊端就是地方政府过多地从地方利益出发，实行地方保护主义，这样不利于全国统一市场的形成，不利于市场经济体制的完善。
②阻碍中央政府推行的制度创新进程。地方政府和中央政府的目标可能存在并不完全一致的情况。当中央政府的制度创新和地方利益发生冲突时，即中央政府的目标和地方政府的目标不一致时，地方政府作为制度创新主体，借助于制度创新的权力，往往会对中央政府的制度创新予以修正，在不能或者不允许修正的情况下，地方政府会想方设法延缓中央政府推行的制度创新进程。
材料8-2：西方国家从福利到工作制度的产生
近年来，西方各国财政的不稳定再加上全球经济的低迷，削减财政支出和提高就业率成为西方各国政府首要且必须解决的问题。对高福利的西方国家，仅仅减少社会福利的开支就能为各国政府省下一笔巨大的财政支出。因此，“从福利到工作”政策应运而生。其目的在于提高过去长期高依赖福利待遇的单亲家庭、残疾人、少数民族、年长工人、低技术工人、青年无业者等弱势群体的就业能力和独立能力，减少其对政府依赖，从而减少财政支出。
“从福利到工作”政策是一种积极福利政策，不再把社会福利作为政府单方面的责任和义务，主张把福利享受改变为福利投资，通过在经济、培训、教育等领域的政府投资和个人投资来增强福利收益人群（welfare recipients）进入劳动力市场的能力，并帮助他们适应就业。
综合来看，“从福利到工作”政策具有以下特点：第一，强制性。这是一项福利国家政府为了缩减财政开支而实施的一项强制性劳动力市场计划，受益者必须参与工作，否则无法领取救助金。第二，激励性。政府通过提供教育和培训从而提高受益者的就业能力，充分调动待业人员的就业积极性。在一定程度上说，从福利到工作政策是基于这样一种哲学：天下没有免费的午餐，人们必须付出劳动才能获得福利享受的权利。
我国自改革开放以来，国家对社会福利制度逐步进行改革，近几年，随着我国经济的高速发展，人民生活水平的不断提高，公民对社会福利的呼声越来越高。为避免我国福利制度走西方曾经走过的弯路，西方国家“从福利到工作”政策转变过程很有参考和借鉴意义。
（三）微观主体——个体、企业和非政府组织
随着经济社会的发展，民主化、市场化水平的提高，微观主体在制度创新中扮演着越来越重要的角色。相对于宏观主体和中观主体而言，微观主体由于其所处的位置，以及力量相对单薄，不具有制度创新的优势，但微观主体进行制度的创新更具有实用性和适用性。微观主体之所以要积极进行制度创新，就是原有的制度安排压抑了微观主体的活力，使微观主体的潜能没有得到充分地发挥，没有获得应有的收益，已严重地影响微观主体的生存。因此，为了生存，微观主体就不得不进行制度创新，摆脱旧制度的束缚，如在传统的计划经济体制下，土地的集体经营制压抑了农户生产的积极性，导致农业生产效率极其低下，安徽省凤阳县小岗村的农户为了生存需要，冒着生命危险，实行土地制度的创新，采取家庭联产承包责任制这一新型的土地制度，实践证明这种制度是极其有效，极大地提高了劳动生产率，在这一制度实施后的几年内，在各种生产要素投入并没有增加的情况下，农业产出却大幅增加。
企业是微观主体中的重要主体。为什么会出现企业制度创新？其最主要的原因是生产力的发展，随着生产力的不断发展而推动企业生产关系的调整，企业制度确认和保障新的生产关系。生产力不断变革从而推动生产关系不断调整，而生产关系又推动企业制度不断更新，如我国古代奉行重农抑商政策，这直接导致了我国在企业制度上难有大的作为。但在这种艰难的营商环境中清末山西票号创造的身股制可以说是具有世界先进水平的企业制度创新。改革开放后，确立了社会主义市场经济制度，中国民营企业获得了蓬勃发展，企业制度创新随之兴起，比较有代表意义的是华为的员工持股制度，这种制度是对传统制度和公司治理的彻底突破。因此，生产力是推动企业制度创新的第一原动力，又如硅谷的高科技公司如英特尔、谷歌等公司盛行股权激励和平等、自由、开放的企业制度。这是因为在计算机出现后，人类社会进入信息时代，信息时代是知识经济时代的开端，而硅谷处于时代的最前沿。在这个时代，先进企业的员工成为拥有人力资本，是新技术、新产品在内的一切创新的源泉。新时代人力资本比物质资本更为重要，通过调动员工的工作积极性，可以使人力资本得到最大化的发挥。总之，很多时候微观主体进行的制度创新是在需求的诱导下进行，个人、企业和非政府组织往往需要在发现需求、满足需求情况下进行制度创新。
微观主体是一个国家和一个地区经济发展的载体，是一个国家或地区经济发展的希望所在。个人作为制度创新的微观主体，一般是通过作为一个公民资格，依靠众多公民合力的作用以及通过各种途径参与、影响或制约制度创新过程。可以说，微观主体既是制度创新主体，又是制度作用的客体。各种微观主体进行制度创新的优势主要表现在以下两个方面：
①成本内部化，收益社会化。制度创新成本的内部化，即微观主体制度创新的成本由其自身完全承担，而且独自承担制度创新失败的风险，即使制度创新失败，这种制度创新的机会成本也是由微观主体自身承担。收益的社会化是指微观主体的制度创新一旦成功，具有极强的正外部性，一方面，其他的微观主体可以进行模仿，这种制度创新收益不是被进行制度创新的微观主体独自获得，而是被众多的微观主体获得。另一方面，一旦微观主体制度创新成功，也可能被政府采纳并作为一项制度加以推广，则制度创新收益将社会化。如作为由农户进行的土地制度创新，实施家庭联产承包责任制，如果其创新失败，则受到惩罚的只是小岗村的几十户农民，但是其成功了，受益的却是几亿农民，乃至整个国家。
②制度创新的时滞较短，真实地反映制度需求。相对于宏观主体和中观主体而言，微观主体制度创新的动因非常的单纯，即就是为了生存和发展的需要，是制度需求的真实反映。而且相对于宏观主体和中观主体多元化的制度创新目标而言，单一的创新动因决定了其制度创新目标的明确性和专一性，并且相对于宏观主体和中观主体而言，由于没有中间环节，也不存在信息扭曲和渗漏，微观主体制度创新的时滞较短。为了实现这单一的目标，制度创新的过程能紧紧围绕问题的本质，取得根本性的突破。
尽管相对于宏观主体和中观主体而言，微观主体作为制度创新主体具有上述优势，但同时因其处于权力中心之外，而且是分散的个体，决定了微观主体进行制度创新又存在以下弊端：
①微观主体制度创新的结果很难得到认可和推广。尽管微观主体作为制度创新主体具有成本内部化、收益外部化，同时能真实地反映制度需求，制度创新的时滞短等优点。但是，微观主体所处的地位决定了通过一项制度创新可使该组织的绩效得到明显的提高，但这项制度要得到推广和普及却比较困难。这是因传统文化的影响根深蒂固，在封建社会中形成的封闭式的、顺从的思想让创新的微观主体常常被看成异类而受到排挤和打击，并且相对于宏观主体和中观主体而言，微观主体处于相对弱势地位，也无任何权力而言，受到的约束相对较多，制度创新空间非常有限。同时，不同微观主体利益的差异性，也限制了这种制度创新结果的推广。
②制度创新的视角狭隘。微观主体作为制度创新的主体时，由于其制度创新的目标，在于通过创新能实现自身利益的最大化。因此，往往会过多地关注个体利益，而忽视或漠视集体的利益和国家的利益。