在线教育质量风险抵御思路与对策
(一)增强风险防范意识，提高风险化解能力
必须清醒地看到,站在新的教育历史起点上,我国中小学在线教育发展既面临重大机遇,也面临不少风险挑战。有外部风险,也有内部风险;有一般风险,也有重大风险。习近平总书记强调:“要清醒认识面临的风险和挑战,把难点和复杂性估计得更充分一些,把各种风险想得更深入一些。”针对中小学在线教育面临的新情况、新问题、新挑战,需充分认识并防范化解在线教育质量风险的重要性和紧迫性,进一步增强防范化解风险的政治自觉和责任担当,提高风险防范化解能力(实质上就是认识问题、分析问题、解决问题的能力),切实做好应对任何风险挑战的思想准备和各项工作,坚定信心,负起责任,把职责范围内的风险防控好,努力将矛盾消解于未然,将风险化解于无形。
(二)理清风险防范思路，控制风险点
在线教育风险防范要确立思维底线:一是坚守育人方向正确,坚持落实“立德树人”教育根本任务,追求教育质量安全;二是坚守公平与质量底线,坚持教育公平的基本政策,确保受教育权利,有序推进在线教育公共服务均等化,追求优质均衡。根据不同的在线教育质量风险点,可采取不同的防范化解措施。
1.公平风险点防范
针对在线教育质量方面的公平风险点,可从在线教育的起点(基础设施与教育资源)、过程(师资与管理)和结果(质量与个性化发展)3个方面制定相应的政策、措施和对策,重视在线教育起点公平,关注在线教育过程公平和结果公平,化解对应的风险(见图5-5)。如2020年3月,教育部发布了《教育部关于加强“三个课堂”应用的指导意见》,针对基础教育阶段促进教育公平、提升教育质量的现实需求,就进一步加强“三个课堂”(专递课堂、名师课堂和名校网络课堂)应用提出意见,针对薄弱学校和教学点缺少师资、开不出开不足开不好国家规定课程的问题,采用网上专门开课或同步上课、利用互联网按照教学进度推送适切的优质教育资源等形式,帮助其开齐开足开好国家规定课程,促进教育公平和均衡发展。[16]2021年,教育部、国家发展改革委、工业和信息化部等5部门联合发布了《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》,对加强完善在线教育资源建设与应用保障体系提出了明确要求。[17]2021年6月,教育部等3部门联合印发的《关于深入推进义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见》中指出,要促进优质教育资源开放共享,加快缩小城乡差距。另外,该意见指出,可充分利用信息技术资源,针对基础教育各学段学生的特点,大力开发各种学习资源,促进信息技术为教师教学服务、为学生学习服务、为学校管理服务。[18]2021年7月,教育部在《关于推进教育新型基础设施建设构建高质量教育支撑体系的指导意见》中提出建设“互联网+教育”大平台,依托数字教育资源推动公共服务体系改革与创新,为教育高质量发展提供数字底座,以解决起点公平问题。
图5-5 在线教育公平风险化解途径
2.监管风险点防范
针对在线教育质量方面的监管风险点,同样可以出台相关政策来加强对校外在线教育机构的监管,严禁在线教育行业资本化运作,建立培训内容备案与监督制度,依法依规坚决查处超范围培训、培训质量良莠不齐、内容低俗违法、盗版侵权等突出问题。自2005年基础教育校外培训机构市场化、规模化以来,政府与社会关于校外培训的博弈从未停止。教育部提出对校外线上培训机构排查整改、备案审查、加强监管等措施就是为了确保校外线上培训机构在制度之下有序发展。如2021年初,教育部出台了《教育部办公厅关于加强中小学生手机管理工作的通知》等多个文件以规范校外在线教育培训机构的发展,以加强对中小学生校内使用手机的管理工作,治理中小学在线教育乱象。[19]从2018年开始,国家层面就出台了一些相关政策来进行规范和监管在线教育,文件内容就在线教育的从业人员资格、教学内容、信息安全、经营规范、审查备案等方面做出了相关规定(见表5-2)。另外,教育部于2021年6月15日成立的校外教育培训监管司正是解决在线教育行业监管的应对之策,目的是大力整顿资本无序扩张旋涡下裹挟而出的在线教育问题,让在线教育实现更优化和健康的发展。同时,通过加强对校外在线培训机构的思想管理和教育理论、实践、政策等方面的培训,告知行业需坚持社会主义办学方向和教育的公益性原则,以避免资本思维的腐蚀。2021年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[20](简称“双减” 意见),以促进中小学在线教育健康发展,确保在线教育质量,推动教育公平和教育信息化。“双减”意见中还提出要“做强做优免费线上学习服务,积极创造条件,组织优秀教师开展免费在线互动交流答疑”。“双减”意见的出台,对教育培训行业的监管制度提出了更高要求,即要通过坚持从严审批机构、规范服务培训行为、强化常态运营监管3个方面治理和规范校外培训机构的行为。
表5-2 在线教育监管政策文件
3.资源质量风险点防范
针对在线学习资源质量风险点,国家也出台了应对措施。2021年,教育部等5部门联合印发了《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》,明确到2025年构建线上教育平台体系、学科课程资源体系和政策保障制度体系3个体系,进一步加强国家、省、市、县、校级平台体系建设,开发、汇聚丰富的高质量资源和专题教育资源,以参与地区教育质量高、所在学校办学水平高、参与教师教学水平高和技术团队专业水平高等“四高”标准系统建设课程教学资源,为中小学提供高质量的在线课程资源。[21]2020年开通的国家中小学网络云平台(2022年3月改版升级为国家中小学智慧教育平台)整合了国家、有关省市和学校优质教学资源,面向全国中小学生免费开放,平台上的课程资源建设实行学科审查和政治审查,从源头保证在线教育资源的数量与质量。
4.技术引发的伦理风险点防范
坚守教育的育人初心,打造人与技术和谐共生的教育生态体系,是技术引发的伦理风险点防范原则。人工智能教育应用引发的伦理风险来源于人工智能自身、人工智能使用者和法律制度3个因素,其风险实质是对使用者主体地位的削弱,以及对教育的冲击。技术引发的伦理风险点主要体现在人工智能技术的教育应用层面,即人工智能技术自身引起的,如自动化决策、算法、数据安全等。人工智能的“算法黑箱”“算法偏见”可能会带来更大的不平等问题,大量数据一旦泄露会带来巨大的隐私和安全隐患,使用者对人工智能决策的不恰当处置也会引发一系列问题。针对人工智能技术应用于教育引发的伦理风险,不管是一般性伦理问题(隐私泄露、决策偏误、算法歧视等),还是特殊性伦理问题(教育公平受损、个体主体性功能削减等),都可通过构建数据安全与资源保护机制、智能资源应用的校本化风险防范体系等加以防范。若要建立人工智能行业技术安全规范,则应加强人工智能产品与教育服务质量监测,制定合理安全的数据存储、管理和保护机制;加强行业工作人员的伦理道德意识与伦理素养培养,引导教师合理、合规地运用人工智能技术,有效构建安全、稳定的智能教育教学环境,保护师生数据安全和个人隐私不受侵犯;基于学校自身的数字资源建设需求,在资源引入的各个环节设置动态监督与问责机制,尽可能地规避资源引入中的伦理风险。此外,要对资源伦理风险进行实时监控与有效预测,同时提高地方教育行政部门、学校等在资源应用全过程的预测、预警、预防数字资源智能化共享风险的能力。
(三)完善在线教育治理体系，科学规避风险
在线教育作为互联网和传统教育融合产生的新业态,其行业结构、服务模式、构成要素、教学产品等都发生了巨大变化,在线教育风险规避涉及政府、社会与各行业,在线教育治理是政府、社会与各行业所面临的全新课题。2018年8月国务院办公厅发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》要求网信、文化、工业和信息化、广电部门在各自职责范围内配合教育部门做好线上教育监管工作;2019年7月印发的《关于规范校外线上培训的实施意见》要求“在当地党委和政府的领导下建立教育部门牵头、有关部门参与的工作机制”。这些都说明在线教育监管部门包括教育部、网信办、工信部、公安部、广电总局等部门。[22]2019年9月,教育部等8部门印发《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》,要求“教育行政部门牵头负责教育移动应用治理工作”,这是国家层面发布的首个全面规范教育App的政策文件,覆盖了各学段和各类教育App,涉及教育部、网信办、工信部、公安部、民政部、市场监管总局、新闻出版署等部门。可见,政府体系内部正在形成“纵向联动、横向协作”的在线教育协同治理格局。
1.完善在线教育信息安全体系
立法保证、良性运行的教学支持服务、加强科学研究可提高解决风险问题的能力,因而需加强制度建设,形成系列完整、内容丰富的规章制度,以制度规避风险。建议从完善法规建设、加强技术融入、重视教育培训与人才培养、完善监管制度、加强应急治理和创新融资体系6个层面来构建在线教育信息安全体系。2021年11月1日起施行的《中华人民共和国个人信息保护法》[23]就是依法对个人信息处理活动进行监督,完善个人信息安全的保护机制。
2.规范在线教育新业态
在线教育行业涉及技术服务、资源服务、平台服务、数据服务和教育装备等;在线教育职业涉及技术维护、资源开发、教学设计、在线学习服务、产品设计等。规范在线教育新业态就是要求规范在线教育行业与在线教育职业,注重从行业自律、督导评估等方面开展监管。如针对学习类App管理混乱的情况,教育部办公厅于2018年12月印发了《关于严禁有害App进入中小学校园的通知》,要求所有校内服务软件需要通过备案后才可使用。随后各地教育行政部门快速行动,北京、江苏、四川、黑龙江等地展开专项整治行动,排查、清理各类进入中小学的移动应用。与此同时,教育部紧急启动对进校App的新的监管办法制定,于2019年11月正式公布了《教育移动互联网应用程序备案管理办法》。对于在线教育平台的规范发展,2020年8月中央网信办、教育部发布的《启动涉未成年人网课平台专项整治》提出了明确要求:开设中小学在线教育的各类网站平台,必须切实承担信息内容管理主体责任;要对课程严格审核把关,教学内容要符合党的教育方针和“立德树人” 要求,确保导向正确;开设评论互动功能要建立信息内容“先审后发”制度;要加强网课页面周边生态管理,不得出现危害未成年人身心健康的内容;不得利用弹窗诱导点击不适宜未成年人的页面;不得推送与学习无关的广告信息;不得利用公益性质网课谋取商业利益;等等。[24]
3.构建在线教育新体系
在线教育质量很大程度上取决于资源供给、经济条件、基础设施、地理位置等,从国家角度构建在线教育新体系能够最大限度地突破这些限制。从经济层面来看,国家在线教育体系是由各级各类政府部门主导建设的,能够以廉价甚至免费的方式提供服务,以满足不同经济水平用户的学习需要;从资源层面来看,国家在线教育体系是由多个部门和机构协同建设的,能够发挥集体的力量,为人们提供丰富的数字化学习资源,以满足不同类型和水平学习者的差异化需要;从基础设施层面来看,教育新基建能为在线教育运作兜底,以保证在线教育的起点公平。总体而言,国家在线教育体系能够有效整合政府主体责任、财政支持力度和教师队伍建设等力量,形成多方参与和协同推进的格局,有助于促进教育均衡发展。首先,国家在线教育体系是在国家主导下建立的,能促使各级政府在统筹规划、上下联动的原则下全面履行责任,完善政策举措,合力缩小区域、城乡、校际教育发展差距。其次,国家在线教育体系能够提高财政支持保障力度,减轻地方财政资金投入的压力,确保各级政府部门有能力建设和发展在线教育。最后,国家在线教育体系通过信息技术链接全球的优质教师资源,能有效缓解教师资源在供给的有限性与需求的旺盛性之间的矛盾,同时提高教师队伍运用信息化手段进行教学的整体水平,加强在线教育师资队伍建设。[25]
4.打造在线教育治理新格局
依托国家在线教育新体系,打造在线教育治理新格局。一是发挥信息技术在学校教育中的作用,推动学校治理现代化。利用新技术进行赋权,重塑学校内部各管理部门与其他不同治理主体之间的权责关系,实现内部治理主体多元化。推动技术贯穿治理全过程,通过大数据实现各类教育数据的收集、综合与分析,建立符合学校情况的决策管理机制、资源调配机制及风险评估与预防机制。基于技术支撑、借助技术手段完善治理平台,畅通社会全程参与治理的渠道,为社会成员提出治理问题、表达利益诉求和治理意见建议提供支持。二是深化在线教育供给侧结构性改革,提升教育供给水平,如完善在线教育公共服务体系,调整供给结构,建立“云共享”“云课堂”等新的资源共享平台,增加供给总量,同时可根据学习者的个性差异进行资源分配。三是推进教育信息化基础建设,推进人工智能、大数据技术与融合化在线教育服务业态的建设与应用,弥合使用鸿沟,消除信息孤岛,同步提高师生信息素养能力,适应教育信息化发展的需要。四是加快建设中国教育专用网络和“互联网+教育”大平台,构建泛在网络学习空间,支撑各类创新型教学的常态化应用,推动优质教育资源开放共享,缩小区域、城乡、校际的差距,实现更加公平、更有质量的教育。