集镇的出现和行政设置变迁
秦汉时期南通境内没有县级行政机构，汉代，海陵县（今泰州市）设立以后，南通市域为海陵县的东部境域。东晋，海陵东部析置若干县级行政机构，隋唐两代，海陵以东的县级行政单位多被撤并。唐代，南通区域北部、东北部曾有一些村镇，客观上反映了当年社会经济发展的一个侧面。
一 东晋以前的行政归属
先秦时期，南通市域在古扬州的范围内。《尚书》“淮海惟扬州” (20) ，“周官职方氏，东南曰扬州” (21) ，包括淮河以南、鄱阳湖以东的长江中下游，东及黄海的广大地区。春秋时期，本地在吴国范围内；战国时，周元王三年（前473），越国并吞吴国，南通市域并入越国的范围。楚惠王四十四年（前445），“楚东侵，广地至泗上” (22) ，楚国的势力范围向东扩展到长江以北的地方。秦统一天下，实行郡县制，南通市域属九江郡。西汉设立海陵县，为海陵县东境，属临淮郡，东汉改属广陵郡，隶属徐州刺史部。三国时先后分属魏、吴。西晋属徐州广陵郡，东晋义熙七年（411）起，先后属山阳、海陵郡。隋属江都郡，唐属扬州。史前时期北方部落向南扩展，春秋以后，南通区域曾为吴、越、楚管辖，这在一定程度上反映了南通文化形成早期，受齐鲁文化、吴越文化和荆楚文化的影响有其历史渊源。
当代一些研究南通地方历史的著作以及地方志，把春秋时期于公元前483年鲁卫宋三国的会盟地“郧”定位于今海安市立发（古代曾属如皋县，现属海安市城东镇），且将春秋鲁卫宋会盟于郧（立发）列为南通市重要历史事件。 (23) 这是对历史的误解。
据《春秋左氏传》记，鲁哀公十二年（前483），鲁哀公与卫侯、宋皇瑗在郧会盟，卫侯与吴子会于郧。 (24) 晋代以来，不少学者对这个郧地做了考释，提出了多种不同的看法。例如，晋杜预认为：“郧，发阳也”。唐代司马贞认为“广陵县东南有发繇口”；宋代罗泌在《路史》中记：“发繇，海陵东南有发繇口，哀十二年之发阳也。”而清代学者对“郧”地的考释则加入了“立发坝”的要素：“今江南扬州府如皋县东立发坝，古发阳也，亦名古郧。” (25) 史料表明，把发繇口与立发联系起来的是明清学者。很多学者不同意郧为立发的观点。明末清初思想家、史学家王夫之认为：“以郧为发阳，以发阳为发繇，辗转求合，何其牵强而失真也！”他还认为海陵“僻在江海之隅，方春秋时，为轮蹄之所不至，必非会盟之所”。 (26) 现代学者杨伯峻根据《左传》文中的“侯伯致礼，地主归饩”句，得出卫吴“会所自不在吴国”的论断。 (27) 20世纪中期，南通地方文史专家管劲丞先生也曾指出，南通“这一地区，没有晋以前的可征文献，有的，无非是牵强附会。例如，《左传·哀公十二年》‘公会卫侯、宋皇瑗于郧’”。他认为，这种牵强附会，表现为在发阳、发繇、立发三个地名的“发”字上做文章，“总不外在发字上找来找去”。 (28) 他否定了郧与海安立发的关系。
现代出版的辞书对郧地的地望解释列出了“江苏如皋县东”“立发坝”“今山东莒县南”几种说法， (29) 而作为春秋鲁哀公十二年鲁卫宋三国会盟之地的郧只能在一处。宋代以来的地理著作，如北宋《太平寰宇记》、南宋《舆地纪胜》以及明《一统志》，均没有记载“立发”（今属江苏海安市城东镇）为鲁卫宋三国的会盟地。此外，明嘉靖《如皋县志·古迹》中，也只列有“会盟原”的传闻，却也没有郧就是立发的具体论证。
20世纪70年代海安青墩出土新石器遗址，在新石器文化层之上，未见春秋战国至秦代的文化遗存；在立发西边约25公里的青墩与蒋庄遗址一样存在文化断层，有较长时期的水下浸没史。综合以上各种因素，海安立发为春秋时期鲁卫宋三国会盟地郧的观点，缺少力证，不足采信。
二 北民南迁及县级行政建置的建立与废止
东晋义熙年间（405—418），南通北部相继建立县级行政机构。两晋南北朝时期，由于北方战乱，很多北人举家南迁，甚至一个家族迁往南方定居。特别是西晋末年永嘉之乱以后，北方向南方移民的人数较多，东晋政府开始在今扬州以东设立县级行政机构。
东晋安帝义熙七年（411）分广陵郡地设置海陵郡。海陵郡属县中的临江、如皋、蒲涛、宁海、海安五县多有废并，最后均并入海陵县（今泰州市）。海陵郡属县临江、蒲涛、宁海三个县治的位置较难认定。有以宁海县为今海安，以蒲涛县为今如皋白蒲镇的说法，但只见于少数历史记载，未见确凿的史实、物证。南通境内的部分古县于隋唐时期裁撤，致使这些古县难觅其遗址，另一方面，这也可能是因为隋唐时期海平面上升，致使古县被江海侵蚀而坍没。
唐末，胡逗洲一带设有狼山镇遏使的军职，受镇海节度使节制，镇海节度使驻润州（今镇江市），属浙西道。
三 唐代海陵县东部的村镇
唐代，县级以下的基层行政机构还有镇、乡、村三级。海陵县东部有掘港庭（亭）、延海村、东梁丰村、淮南镇、白潮镇等小村集镇与如皋镇。海陵东部的村镇是在盐业经济发展的前提下建立的，在一定程度上反映了当时南通北部的经济状况，也呈现了当年制度文化实施机制的一个层面。
唐代淮南镇是位于海陵县东部沿海某沙洲上的盐业小镇。其西边有白潮镇，其南约7.5公里是大江口。镇上有盐官，有驻军守卫，居民从事盐业生产。白潮镇位于淮南镇之西，东梁丰村是白潮镇下的一个行政村，有驻军。延海村位于东梁丰村之西，唐代国清寺就在这里。掘港庭，庭应作亭，唐时为煎盐的场所。掘港庭附近有掘港镇，这个掘港镇应是指居民集中的聚落，经多年的发展，形成今天的如东县城。如皋镇是海陵县东部的一个大镇，为海盐集散中心。隋朝如皋县撤销后降为镇，并入宁海县，唐代的如皋镇在海陵县范围内。有运盐河横贯如皋镇区，河两岸杨柳相连，商店依次排列，镇内富家住宅鳞次栉比，呈现出繁荣的景象。