盐业政策与管理机构的设置
盐业是关系国计民生的大事，自汉武帝实行盐铁官营开始，伴随着盐业的发展，不断出现新的问题，为了加强管理，根据实际情况调整盐业政策成为历代政府的一项重要工作。作为盐业政策的执行部门，盐业管理机构的设置对于发展盐业生产，保障国家税收具有重要的作用。南通地区地理成陆较晚，虽西汉初年即已制盐，但长期以来隶属扬州、泰州等地，没有独立的盐业管理机构。从文献史料来看，南通设置盐政机构的记载始自唐代。
一 盐业政策的调整
（一） 古代的盐业政策演变
西汉武帝时期，鉴于盐铁的巨利及其对于国家安全的重要作用，开始实行盐铁官营政策，以垄断盐铁的生产和销售，盐铁之利成为国家重要的财税来源。到隋朝建立，为了休养生息，恢复和发展生产，隋文帝开皇三年（583），宣布废除有关食盐的禁令，开放全国盐业资源，任百姓开采，且无论食盐的生产、销售，均免征盐税，唐初延续了这一政策，大大促进了盐业的发展。 (46)
唐朝开元十年（722），唐玄宗发布诏令，在全国恢复盐铁征税制度。此后，唐代对盐业政策进行了多次调整，以不断强化政府对盐业的管理。唐肃宗乾元元年（758），盐铁铸钱使第五琦变盐法，就山海井灶近利之地置监院，从业者著籍为专门人户，称为“亭户”。规定“亭户”所产之盐必须全部卖给官府，不得私卖，实行官收官卖，这是唐代食盐专卖制度的开始。唐代宗宝应元年（762），盐铁转运使刘晏再次改良盐法，把原来的官运官销制改为就场专卖与征税合二为一的制度，史称“榷盐法”，即亭户所生产的食盐，由盐官统一收购，不许私自卖给商人；盐官所收的盐，就在盐场转卖给盐商，食盐的流通税包括在盐价之中，商人缴纳盐款后，可以自由运销，不受限制。
宋代食盐实行榷盐专卖制度，国家全面垄断了食盐的产、运、销。按规定：淮盐的产销属于通泰盐区，销行于淮南东、西路，江南东路、江南西路，以及荆湖南、北路。事实上，在具体的执行过程中，视情况的不同，政府也曾多次对这一专卖制度进行调整。如北宋前期，为缓解北方用兵粮饷紧张状况，实行所谓“折中法”，大意为政府招募商人纳钱货粮草到指定地点，按值给以钱、券，这是北宋前期政府与商人间的特殊贸易方式。太宗雍熙年间（984—987），诏令商人纳钱货粮草于沿边州郡，政府发给有价证券“交引”，商人可凭交引到指定场所兑支现金，或至江淮等地领取茶、盐，转往指定区域贩运赢利。宋仁宗庆历八年（1048），兵部员外郎范祥首次推行“盐钞法”，即由政府发行盐钞，令商人付现领券，券中载明盐量及价格，商人持券至产地交验，领盐运销。
元代建立，即着力改进盐业制度，颁布盐法。元军攻取南宋后，命马里、范章提举两淮盐事，沿用南宋“引法”。元世祖至元十九年（1282），对南宋“引法”进行改良。至元二十年至二十九年（1283—1292），又先后颁布《新格盐法》《条画盐法》，内容涉及盐业生产、运销、课税、禁私等。元代对于盐业的流通，采用“商运商销”和“官运官销”两种方式。两淮盐则主要采用“商运商销”，即商人必须先到盐运司交钱购买盐引，然后凭盐引支盐、运输和销售，商人在运输过程中引、盐不能分离，否则以私盐治罪。盐销售完毕，商人必须随即上缴相应盐引。另还有一种称之为“入中”的方法，即商人将粮食运送到政府指定的地方，以换得盐引，再进行商业销售。
明代开国后，“国家财赋，所称盐法居半者”， (47) 盐业依然是政府收入的重要来源，因而对盐的生产和销售实行严密监控，实施政府专卖政策。明太祖洪武初年，又先后颁布《盐引条例》《私盐律》《盐法条例》，构成了较为完备的盐法体系，其基本内容后为《大清律》盐法律条所承袭。明神宗万历四十五年（1617），诏差袁世振与巡盐御史龙遇奇清理两淮盐法，将淮商所领盐引分为十纲，编成纲册，许各商每年照册上旧数派行新引，从此官不收盐，由商人下场与盐户直接交易，盐户纳课也不再缴盐，改征银钱。 (48) 政府对盐业的垄断逐渐放松，但也开启了后世专商垄断盐利的弊端。
清初，朝廷规定各地盐场照额煎盐，大使亲验，按月报知运使，如有隐匿，以通同治罪。又以明代天启、崇祯中加派名色甚多，深为商恶，进行蠲免，依万历年间旧额按引征课。③清顺治十八年（1661），为了阻断沿海人民与郑成功等抗清力量的联系，清廷颁布“禁海令”，这一政令对盐场的生产造成了致命性的打击。盐场的衰败，严重影响了政府的税收来源。于是，清政府又转而采取焙灶、招商、疏引等措施恢复盐业生产，至康熙中叶，两淮盐区出现了“生意年年俱好，获利甚多”的良好局面。 (49) 清道光十一年（1831），两江总督陶澍在淮北盐区废止“纲法”（明万历时始行，前文已述）的专商引岸，规定无论何人，只需按章输课，皆可买票行盐，史称“票法”。道光三十年（1850），两江总督陆建瀛奏准在淮南盐区推行“票法”，尽裁陋规浮费，有力地促进了淮南盐业的发展。清末，太平天国农民起义爆发，波及长江流域，盐运受阻，两淮盐业受到较大冲击。1863年，清军重新打通长江航道，两江总督曾国藩整顿淮南“票法”，改复“纲盐”旧法，专商垄断盐利的局面得以重演。 (50) 1903年，实业家张謇于通州吕四创办同仁泰盐业公司，改良旧法制盐及管理制度。次年，著《变通通九场盐法议略》《卫国恤民化枭弭盗均宜变盐法议》等文，酝酿改革中国盐法。1909年，张謇又在江宁（今南京）会和全国16省代表，商议共同筹划改变盐法，实行设场聚煎与就场征税，把由少数运商垄断专利的盐业变成公共的实业。1910年，他又著《预备资政院建议通改各省盐法草案》一文，系统提出改革中国盐政的七大纲领， (51) 并于同年出版《张季子说盐》一书，宣传盐政改革。张謇为通州盐业，乃至中国盐业的转型发展作出了杰出的贡献。1911年10月，张謇被推举为两淮盐政总理，并于1912年先后发表《改革全国盐法意见书》和《改革全国盐政计画书》，开始着手全国盐政改革。
由于盐业获利丰厚，自实行官营以来，即使官方制定了一系列政策，采取了一系列措施，禁绝私盐产销仍然始终是摆在政府面前的一道难题。唐代，实行盐区保甲法，即将从事盐业生产的人家进行户籍编制，以加强监管。宋代，“江淮间虽衣冠士人，狃于厚利，或以贩盐为事” (52) 。宋神宗熙宁年间（1068—1077），提举盐事官卢秉为防盐户私自煮盐，对盐区保甲法进行改良，定十灶为一甲，设甲长管理。但是，出于盐业厚利诱惑，盗贩私盐仍是时有发生。南宋高宗绍兴二年（1132），通州驻军将领乔仲福、王德盗贩私盐，导致通州盐仓官盐年支发量严重不足（定额20万袋，但年支发量仅足3万袋），朝廷为之震惊。 (53) 此后，防止私盐生产、销售的政策得到延续并不断强化。清代编联灶户，互相议察，稽核盐产，防止私煎，甚至不惜实行连坐。 (54) 清末，实业家张謇写就《变通通九场盐法议略》，提出“国计之大利在盐，而大害在枭。盐生利，利生枭，枭生害，害进则利退而国计穷矣”。认为盐法之坏，“究其病根皆生于散，救散莫若聚”。“聚之法若何？曰设厂，曰造田。设厂，则变通中法以聚之：架屋为厂，聚若
若盘者于中，雇工日夜更煎，而尽撤向来之灶。造田，则变通日本法以聚之：盐之母在卤，必若一
一盘者，有一月日夜更煎之备，方为卤足，盐田所以为多聚卤之计也。聚则费可减，法可简，而后防可得而言。” (55) 其实，私盐贩卖屡禁不止与官方政策的落实不到位也有着密切的关系。如南宋孝宗淳熙十年（1183），由于淮东各盐场官吏连年扣压盐户的盐本钱，收盐时又多方挤压，致使出现盐户私卖情况。南宋宁宗嘉定二年（1209），甚至爆发了大规模的盐民起义，造成重大损失。 (56)
此外，对于因战事或自然灾害造成的盐业减产，历代政府也制定了相关政策进行盐课恤免和赈济。
（二） 民国时期的盐政改革
1912年1月1日，民国建立。张謇所倡之《改革全国盐法意见书》遭到了两淮盐商的集体反击。8月，张謇亲自携带《改革全国盐政计划书》到北京游说袁世凯，未被采纳。于是，张又创立“盐政讨论会”，并同步创办《盐政杂志》，宣传盐政改革。同时，采取大力裁并淮南各盐场、测丈荡地、筹划兴垦等措施，付诸实际行动。但由于阻力太大，张謇不得不于同年辞去两淮盐政总理一职，但并未停止改革盐政的尝试。
1913年，为了取得列强在财政上的支持，北洋军阀袁世凯政府与列强在北京签订借款条约，以盐税为担保向外国银团举借巨债，为外人插手中国盐政开了方便之门。 (57) 1914年，北洋政府公布《制盐特许条例》《私盐治罪法》《缉私条例》《私盐充公允赏及处置办法》等一系列法规条例，同时出台《淮南招垦章程》，开始收价放垦。
1927年，南京国民政府再次公布《私盐治罪法》，次年，又先后公布《海关缉私充赏办法》《私盐轻微案处罚章程》，持续加强对私盐贩卖的管理。1931年，国民会议通过新《盐法》；1934年，国民党四届五中全会又通过《改革盐政议案》，决定一年内实行新《盐法》，同时准许民间自由贩运。虽然遭到专岸引商的强烈抵制而未得以实际施行，但足可见国民政府对盐业改革的重视与期望。
抗战结束后，国民政府于1945年宣布废止食盐专卖，改行征税制。1946年，行政院颁布《盐政纲领》，规定“当前盐政以民制、民运、民销为原则”。1947年又公布《盐政条例》，对盐业产销作出具体规定，盐业生产需征得财政部核准，盐产收购、运销由盐务机构统一管理，同时规定盐税为国税，税收地方政府不得附加任何税捐。事实上，国民政府始终未能打破家族势力和官僚垄断的局面，各方势力染指盐利，“食盐专卖”从本质上并未得到根本改观。
1949年新中国成立后，国家对盐业进行了社会主义改造，翻开了中国盐政新的篇章。
二 盐务机构的设立
（一） 古代盐务机构
西汉初年，吴王刘濞已在今南通一带“煮海为盐”，并因以富国。公元前154年，刘濞起兵叛乱，不久兵败身死。此后，汉武帝实行盐铁官营，将食盐和制铁的经营权收归政府，并在全国各郡设置盐铁官署，由官府安排官吏管理盐铁的生产和销售。鉴于盐业的重要性，此后的政权均设置盐务机构，强化盐业管理。三国时期（220—280），曹魏、孙吴先后于广陵（今扬州）设司盐监，置司盐校尉。 (58)
如前文所述，自隋开皇三年（583）至唐玄宗开元九年（721），政府开放全国盐业资源，任民开采，并停止征收盐税。而据《太平寰宇记》记载：“海陵监，煮盐之务也。唐开元元年置海陵县为监，于海陵县置泰州，以辖其监。” (59) 同时，《太平寰宇记》还对海陵监的范围进行了细致的描述：“四至：东至通州静海县界海岸。西至泰州兴化县界。南至泰兴县界并江岸。北至楚州盐城界。”③从其描述来看，大致包括了今东台市、海安市、如皋市。可见，政府虽不征盐税，但并未放松对盐业生产的管理。开元十年（722），朝廷重新恢复盐铁征税。于是，海陵县于胡逗洲（今南通市城区）重新设置税务机构，监管盐产，征收盐税。
唐肃宗乾元元年（758），盐铁铸钱使第五琦变盐法，就山海井灶近利之地置监院进行统一管理。江淮一带所生产的盐，以洁白著称，号为“吴盐”，因在扬州设立江淮监院，收榷亭户盐货，官运官销。唐代宗宝应元年（762），盐铁转运使刘晏再次改良盐法，在海陵县（今泰州）设海陵监管理盐业产销，同时自淮北起，全国列置巡院13所，在扬州设置的巡院称为江淮巡院（后亦称扬子院），以治理私盐。自此，盐户及盐商，并诸监、院、亭、场皆归盐铁使管辖，其中，亭为盐业管理的基层行政机构。 (60) 唐开成三年（838），在今南通境内分别设有如皋场和如皋巡院。 (61)
五代十国时期，姚氏家族在此割据，据《唐东海徐夫人墓志铭》文，姚氏领有“东海都场官”“把捉私茶盐巡检使”等职衔，“司煮海积盐”，以至于“鹾峙山岳”。
北宋初年，升利丰场为利丰监，据《太平寰宇记》载：通州“利丰监，古之煎盐之所也，国朝升为监。在通州城南三里。管八场”。同时，对其范围进行了描述：“四至：东至大海一百八十里。西至泰州界陈墮港四十五里。南至大江口一十里。北至通州三里。”“管八场：西亭，利丰，永兴，丰利，石港，利和，金沙，余庆。” (62) 宋太祖开宝七年（974），泰州海陵监移治如皋县，就近统管周边八处盐场。 (63) 宋代，淮南东路盐务机构名称多变，但就通州而言，盐务机构管辖范围和职责基本一致。
元占领扬州第二年（1277），就设立了两淮都转运盐使司，下辖盐司（两淮都转运盐使司的派出机构，类似于唐宋时期设于重要产盐州县的盐监），全面接收淮南盐场，并诏令从实恢复办理盐课。元世祖至元三十年（1293），罢两淮都转运盐使司下辖各盐司，以其所属分置盐场官吏，每场设司令、司丞、管勾各1人。
元末，朱元璋攻占两淮，置两淮都转运盐使司于泰州，在通州设两淮都转运盐使司通州分司（共设3个分司，分别为泰州、淮安、通州），管辖丰利、马塘、掘港、石港、西亭、金沙、余西、余中、余东、吕四10场盐务。 (64) 分司长官称为判官，各场署长称为百夫长。明太祖洪武元年（1368），又分别在通州和泰州设分司公署及批验盐引所。洪武二十五年（1392），各盐场设立盐课司，长官改称盐课司大使，各场大使始建公署衙门，编立团、总。成祖永乐十四年（1416），又于盐司之上设巡盐御史，由中央特派专员，巡视私盐、督催盐课等。起初，两淮巡盐御史就驻在通州，成化年间才移治扬州，前后驻扎通州长达百年。英宗正统五年（1440），监察御史冯杰奏准，于通州狼山设立巡检司，缉捕私盐。 (65) 武宗正德十五年（1520），建通州分司公署于石港场，加强了分司对所属盐场的管理。另外，两淮都转运盐使司下辖11个巡检司，负责各盐场的社会治安，其中通州占3席，即海安巡检司、掘港巡检司、石港巡检司。 (66)
清初沿袭明制，在扬州设两淮都转运盐使司，下辖通州、泰州、淮安三个分司，长官称运判，各辖十场，每场设盐课司，长官仍称大使。清世宗雍正五年（1727），两淮巡盐御史改称两淮盐政。次年，又将各盐场大使由“未入流”改为正八品。雍正九年（1731），特谕两江总督尹继善兼行总理两淮盐务。清道光十年（1830），诏裁两淮盐政一职，两淮盐务统归两江总督管理。清末，太平天国农民起义爆发，金陵（今南京）被占，盐运受阻，咸丰帝诏令两淮盐运司移驻通州、泰州适中之地，就场征课。不久，于泰州设立淮南总局，丁堰（今属如皋市）设立通属分局。 (67) 1911年，辛亥革命推翻了清朝统治。通州不久光复，清两淮盐运使离职，原通州分司运判改称盐政长。鉴于张謇在中国盐政改革中的突出贡献，同年10月，上海和南京的革命党人共同推举张謇任两淮盐政总理。次年，由于淮商对盐政改革群起反对，张謇谋求政府支持不得，被迫辞职。
（二） 民国时期的盐务机构
1913年，北洋政府在扬州设立两淮盐务稽核分所，主管两淮盐税征收与盐斤称放。 (68) 1915年，又于泰州设盐务稽核支所（1922年移驻东台），下设称放局。南通境内设有掘港称放总局和栟角（栟茶、角斜场合称）、丰利、余中、吕四称放局。1916年，又在南通成立“盐垦联合事务所”，以沟通通泰各盐垦公司之间的联系。1924年，裁撤淮南垦务局归两淮盐运使公署，垦务归盐运使办理。
随着盐垦公司在两淮盐区的不断发展，盐地放垦规模不断扩大，盐业空间受到挤压，生产规模大幅缩小，盐务机构也相继被裁撤调整。就南通而言，1931年，国民政府撤销了通属总场长，将吕四场并入余中场，栟角场并入丰掘场（丰利、掘港场合称）， (69) 各场设场务所、稽征所。同时，两淮盐运使移驻淮北，扬州改设淮南盐运副使。1936年，又裁撤淮南盐运副使，扬州稽核分所也相应改为支所。同年，以盐务稽核机关为基础组建全国各级盐务管理局，淮南盐务管理局设于淮北，并在扬州设分局，其所属各盐场设盐场公署。
1937年7月7日，日本侵略军发动全面侵华战争。不久，淮南各盐场相继为日军所侵占，盐政落入日本侵略者之手。抗战期间，新四军开辟通、如、海、启抗日民主根据地，建立了自己的盐务机构，为人民政权的壮大和夺取抗战胜利发挥了重要作用。新中国成立后，盐务再次受到重视，新生的人民政府逐步对盐务机构进行了一系列改革，有力地促进了盐业的新一轮发展。