企业集团监督的立法现状及理论评析
我国公司立法没有关于企业集团的概念界定，也没有对多个公司关联的企业形态进行相关规定，体现公司法的逻辑基础是建立在对单个公司组织形态的运作及权利义务规定等制度安排上，从立法理念上来看是单一的、静止的公司法规范理念，我国现有对企业集团的相关规定散见于国务院行政法规和规范性文件中，立法层次较低，缺乏系统性和权威性，不能不说是一个遗憾。
1987年国务院《关于组建和发展企业集团的几点意见》首次明确了“企业集团是适应社会主义有计划商品经济和社会化大生产的客观需要而出现的一种具有多层次组织结构的经济组织”，[29]明确了企业集团是一个多层次的组织结构，是系统的层次性原理在企业组织现象中的一大重要体现。
对于企业集团内部不同企业的定位以及经营管理者的任免，1987年国务院《关于组建和发展企业集团的几点意见》作了规定，对母子公司进行了分工，企业集团整体负责统一发展战略和发展规划；集团公司作为紧密联系的核心层，负责国有资产的保值增值和资产交易，统一向国资委负责；核心企业向紧密层企业投资入股并达到控股，建立母子公司关系。对于企业集团内部经营管理者的选聘和任免上，集团公司、主要子公司等企业的主要领导干部，依据联系的紧密程度，由企业集团或集团公司统一任免。1991年，国务院批转国家计委、国家体改委、国家生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》基本沿袭了1987年的规定。
1997年，国务院《关于深化大型企业集团试点工作的通知》明确了企业“集团建立以资本为主要联结纽带的母子公司体制，试点企业集团母公司可以改建为国有独资公司或两个股东以上的有限责任公司”。[30]该通知也肯定了1987年与1991年国务院文件，将企业集团及其内部子企业的关系确定为以资本为联结纽带的母子公司体制。在企业集团内部的层次性上，企业集团中集团公司通过股权控制下属的主要子公司，主要子公司又投资控制下一级成员企业，形成多层次的投资与被投资的母子关系。在领导体制和决策体制上，该通知还要求企业集团与子公司按照《公司法》，建立法人治理结构，权力机构、经营机构和监督机构相互分离与制衡。同时，强调增强企业集团及各级母公司的职能，在发展战略、调整结构、协调利益、投资融资等方面，形成重大经营活动的决策中心。
1998年，国家工商行政管理局发布《企业集团登记管理暂行规定》，将企业集团作为一个工商登记的主体，指出企业集团的性质为通过资本为联结的法人联合体。[31]该规定虽指出了企业集团的性质，但仍未明确企业集团的法律地位，对企业集团内部各公司机关以及经营管理者的权利义务分配和具体治理机制，均无明确、深入的界定，对企业集团经营管理者的监督，立法更缺乏细致的规定，主要存在如下问题：
第一，立法效力层级低导致监督规范让位于改革政治需求。
从上述我国关于企业集团的规定来看，立法并未赋予企业集团一个明确的法律地位，更未对企业集团所涉及的微观治理监督问题作具体的规定，而通过法律效力层次较低的行政性法规作了零散规定，其主要功能也仅限于确立企业集团内集团公司与子公司之间的关系，明确各自的任务。尤其是1996年起，我国开始实施“抓大放小”的方针，开启国有企业战略改组，而战略改组的具体的法律落实形式即为企业集团的发展，通过多家企业的联合形成规模与集权效应，但被联合的企业内部法人治理关系则未厘清。这种对企业集团的立法缺失、政策文件代行的方式带有十分浓厚的时代特征。
第二，规模扩张的理念导向导致经营管理者监督系统弱化。
1997年国务院《关于深化大型企业集团试点工作的通知》强调增强企业集团及母公司职能，发挥战略、调整结构、协调利益、投资融资等功能，形成经营活动的决策中心。这与当时国家对国有企业战略性改组、扩大企业集团规模的要求相适应。这一时期的企业集团发展主要特征是扩权，企业集团规模扩张的同时也是经营管理者权力扩张的阶段，该阶段内，企业集团内各母子公司经营管理者均享有较大的经营管理权利。在对企业集团规模扩张的指导理念下，母子公司对经营管理者的监督系统受到外部政治环境的影响较大，对经营管理者的监督让位于权力扩张，立法及政策导向也让位于扩权。在经营管理者的权利系统、管理决策系统与监督系统的竞争中，监督系统处于弱势地位。
第三，企业集团层次性关系单一导致企业“中央控制”问题严重。
企业集团内部的复杂层次性关系决定了母子公司在法律层面的制度安排，也决定了母子公司经营管理者监督系统的运行。我国立法对企业集团内部多层次关系未进行精细的分类，而导致最上一级的集团公司对下属各级子公司的强控制力，使子公司成为母公司的代理机构。母公司经营管理者权力过大，超越其所在的公司职权范围，延伸到子公司经营管理者，使子公司经营管理者成为母公司战略决策的工具，对母子公司经营管理者均缺乏监督。
在这一点上，德国公司法为我们提供了非常有益的借鉴。在多个关联企业的关系上，德国《股份法》按照各关联企业的强度，将不同企业进行分类，分别为多数参股型、从属与支配型、康采恩与康采恩企业型、相互参股型。其中，第一类多数参股型作为德国关联企业的最重要的表现形式，是指“股份或表决权多数被另一企业所持有的企业”。[32]第二类从属与支配关系是符合“直接或间接地对从属企业施加支配性影响”的企业。[33]第三类康采恩（Konzern）是“一个支配企业与一个或多个从属企业形成的并置于该支配企业的统一管理之下的联合”，[34]德国《股份法》对康采恩又细分了纵向康采恩（Unterordnungskonzern）和横向康采恩（Gleichordnungskonzern）两类。纵向康采恩是一个企业与另一个企业形成从属与支配的关系，从属企业接受支配企业的统一管理；而横向康采恩则是法律上彼此对立的企业在统一管理之下的联合，两家企业之间没有从属和支配关系。第四类相互持股型为“彼此参股达到25%以上的企业”[35]。
这种多层次、多类型的企业集团内母子公司之间的复杂关系，使企业集团不能成为所有关联企业的控制人，如横向康采恩的立法规定使各企业在没有从属和支配的关系中，在各自独立的范围内，根据参股的股份数相对应的股东权利，保持各公司内部的微观治理机制能顺畅运行，也确保了监督机制的相对独立运作。
第四，“揭开公司面纱”的立法缺失增加对母公司经营管理者的监督难度。
“揭开公司面纱”是一种否认公司法人人格，直接追索公司股东责任的法律制度，是公司的独立法人人格与有限责任的公司法原理的突破与补充。该制度在英美法系国家适用较普遍，对于企业集团内，当子公司丧失独立意志，沦为集团母公司的摆设或工具，而成为集团母公司的“另一个自我”时，该制度得以适用。法院在对“揭开公司面纱”进行司法适用时，母子公司的董事、经理层等是否履行职责成为一项重要的评价标准[36]，对经营管理者的监督将是其积极履职的保证，因此，母子公司经营管理者监督系统的运行也将影响“揭开公司面纱”的适用，对子公司的独立法人地位与责任机制形成关键的因素。
我国的公司立法严格恪守了有限责任与公司法人资格，属于独立实体法的范畴。实践中企业集团的这种多层次的公司结构已十分普遍，企业集团中“次优化”与“中央控制”的问题也日益突出，然而“揭开公司面纱”在我国还仅仅停留在理论层面，既无立法保障，也无司法适用，未能满足社会经济发展下企业的组织形式及关系的复杂性与层次的多样性需求。