不同性质公司的监督模式的适应力分析
在我国，不同的公司性质是重要的类型化区分标准。按照公司出资人的不同属性，我国公司可分为国有企业与非国有企业两大类。国有企业由于独特而复杂的产权结构与模式，对经营管理者的监督问题也呈现出有别于一般公司类型的差异，监督机构对国有企业的监管也体现了适合这一特殊公司性质的监管模式。
我国国资监管模式建立在我国国有企业复杂的产权模式上，即双重委托代理或二级委托代理。如图9所示，第一级是全体人民作为初始委托者，将国有资产委托给国家和政府，这一级委托是一种自下而上的委托，是理论意义上的委托，完成了国有企业所有权的公权特性。第二级委托为国家和政府作为委托人，再将来自全体人民委托的对国有资产的所有权委托给国务院国有资产监督管理部门，再由中央政府级别的国有资产监督管理部门将权力逐级委托给地方政府的国有资产监督管理部门。这一级委托是一种自上而下的委托，是国有企业所有权管理实践意义上的委托，完成了国有企业所有权的属地落实。
图9 国有企业所有权双层委托代理关系
我国这种国有企业双重委托代理关系面临着传统委托代理理论在产生和发展中所不具有的复杂性。这种复杂性根源于我国基本政治与经济体制的性质，而最终映射在公司治理理论及实践中，形成了一系列中国公司独特的问题。
第一，国有企业产权委托人虚化。按照委托代理理论，我国国有企业产权委托人为“全体人民”，而“全体人民”是一个不确定的概念，主体不具有唯一性、确定性，“全体人民”仅仅是一个虚化的符号，不符合标准的委托代理关系中对委托人的经济性、私利性、理性人的假设。由于“全体人民”无法固定和确定，“全体人民”的利益也无一个统一的标准和范围，无法按照标准的委托人的思维，从委托人的利益出发，监督代理人的行为，虚化的委托人便失去了对代理人监督的原始动力，或者说缺失真正能代表国有资产及国有企业的所有者，导致国有企业和国有产权不明晰。“由于国有公司中的产权代表并非真正的资产所有者，其行使监督权力的行为方式潜在地具有扭曲的可能性。”[21]这种扭曲体现在委托人与代理人在权责分配上的不对称，虚化的委托人——全体人民无法实际控制代理人——国家与政府，而需要承担财产损失的责任。国家与政府作为代理人，作为国有企业产权的所有人，却不承担国有企业经营亏损的责任。这种权责的不统一也导致了国有产权及治理的委托代理理论的根本缺陷。
第二，国有企业产权委托行政化。在国有企业产权的双重委托代理关系中，国家和政府的身份十分特殊，国家和政府既是第一级委托代理关系中的受托人，同时又兼任第二级委托代理关系中的委托人。第一级的委托仅仅是理论上的委托，是一个理论假定。第二级的委托则是自上而下的拥有实权的委托，是国有企业监督管理机构将从全体人民那里受托而来的财产再委托给下一级的地方国有企业监督管理机构，这一双重委托代理关系依靠的是国家和政府的行政力量，受行政管理体制直接影响，充满行政色彩。国务院国资委将国家层面的监督管理权力逐级下放到各地方国资委，委托与代理行为的行使均是各级别的国家和政府机关的行政权力的下放或分解，而缺乏市场和社会第三方监督主体的监督。“没有来自市场和来自民众的有效制约，任何行政监管都可能流于形式，甚至成为有关当局寻租设租的借口。”[22]
第三，委托代理链条过长。在第二级委托代理关系中，国有资产监督管理机构将国有企业产权委托给地方国资监管机构，这一级委托解释了国有企业产权的权力来源，但尚未解决国有企业产权内部运作和权力配置问题，需要更进一步延伸至地方国资委以下的代理环节，即地方国资委作为国有企业出资人与股东，委托国有企业董事会与经理层等高级管理人员，由这些经营管理者再委托给具体事务的执行人。这层层委托代理链条的实质是权力的逐级下放和分解，伴随着委托人对代理人决策的层层审批，信息不对称程度加剧，委托人为监督代理人的费用也与日俱增，不仅增加了监督难度，而且增加了代理成本。
在我国上述独特而复杂的双重委托代理的产权模式下，我国国有企业治理监督的一大重要特征是所有权与经营权分离不彻底，国家与政府管制特征明显，公司类型化中的国有企业占据大量比重与资源，公司立法修订也带有以国有企业为主要调整对象的结构性影响，如对法人财产权的界定等。在对国有企业监管系统上，经历了监管方式与监管范围随我国公司治理环境变化而变化的过程。
（一）国企监管方式：从分散监管、统一监管到分层监管的转变
政府对国有企业的监管经历了从分散监管到统一监管，再至分层监管的变迁，在监管机构上，也经历了多次演化，具有鲜明的时代特征。
在国有企业早期的发展中，呈现出明显的政治特色，国有企业权利被掌握在各级政府手中，国有企业成为政府的附属品，国有企业的发展目标是完成政府的行政指标。这一时期，政府对国有企业的超强控制力使企业和经营管理者几乎没有独立的自主权，往往听命于政府行事，他们需要根据政府下达的指标而作企业的日常决策，国有企业经营管理者监督机制的系统构建也因此缺乏基本的前提。1988年5月，在国务院的机构改革中，国家国有资产管理局成立，标志着国家国有资产监督管理机构正式产生了，它作为国务院直属机构，行使着对全国国有企业及其资产的管理职能。从政府机构的设置上，将国有企业与国有资产管理职能与政府的一般公共管理职能相分离，直到1998年3月，该机构被撤销并入财政部。在这十年间，国有资产管理局颁布实施了多项规范性文件，探索了国有资产管理的组织形式和办法，建立了向部分国有大型企业外派监事的制度。这些国有企业及资产管理相关制度的颁布既为国企宏观改革及监管的探索迈出了宝贵的一步，也为国企经营管理者监督机制的微观系统的构建积累了经验。1998年3月，国有资产管理局撤销后，国有企业监管又出现了“五龙治水”的局面，如图10所示，呈现出多个机构、多头管理的格局，国有企业经营管理者的权利、责任无法真正分离与落实，国有企业经营管理者也缺乏监督，企业难以形成有效运行的监督系统。
图10 国有企业“五龙治水”监管[23]
1994年7月，我国颁布了第一部国资监管的行政法规《国有企业财产监督管理条例》，虽然明确了“政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、企业财产的所有者与经营权分离”的原则[24]，但国资委从性质上依然保留着行政属性，导致其监管也面临着监管理念与监管手段行政化、监管主体性质不统一、监管知识更新不足等问题。
首先，国资委是国务院的行政机构，监管者均是行政体制中人，在监管理念上，依然保留着体制内的“官本位”及等级观念，自由市场的公平、自由、价值理念相对不足。市场是充满激烈竞争、瞬息万变的，行政化的监管理念往往落后于市场化的企业经营。
其次，在监管手段上，国资监管者往往习惯以行政方式，如用会议、发文、检查、约谈、汇报、审批等行政手段来监管国有企业及经营管理者。这使监管者对国有企业经营管理的监管充满了行政色彩，过多的行政监管手段将十分不利于国有企业真正成为政企分开的市场主体。
再次，实践中受我国多层次行政组织体制影响，国资委存在监管主体性质不统一的问题。中央、省、市三级国资委均为政府特设，是政府机构，在产权上是国有企业出资人身份，但我国行政地域广阔，机构设置复杂，地方国资委在不同地域的地位并不统一，有些地方国资委已明确了为政府特设机构，具有独立的地位，而有些地方国资委则与其他行政机构重合或交叉。市以下的县一级的国资委的设置则更为多样。实践中地方国资委无法独立，行政化趋势渐增，常与其他行政机构重合、交叉或合署办公。“据统计，全国356个地市中，有331个设立国资委，占93%，但作为独立机构的只有227个，占设立国资委的68.6%；保留直属特设机构性质的只有107个，占设立国资委的32.3%。”[25]我国广阔地域下如此复杂、多样的监管机构的设置使得监管主体性质混乱，监管标准难以统一，对中央一级国资委的政策文件的执行也将产生较大的误差。
最后，在市场化的环境下，国有企业新兴行业对新知识与新技能的要求越来越高。企业经营管理者是在市场中最先听到“炮声”的人，在瞬息万变的市场中能更快地学习新的知识与技能，更准确地把握市场对企业的要求，创造更好的商业模式，而国有企业监管者的知识、技能储备往往与作为被监管对象的企业经营管理者拉开了越来越大的差距，导致监管者心有余而力不足。
国有企业从本质上是一种政府参与和干预经济活动的方式，是作为可能的市场失灵手段而代表公众利益的一种制度安排的载体。我国国有企业的监管模式也与政府机构改革密不可分，国有企业监督模式在政府机构改革的历程中不断完善，提高对国有企业外在社会环境的适应力，从国资委对国有企业的监管体制与框架看，从原各政府机关“五龙治水”的分散监管到国资委统一监管，再至国有企业分级监管体系的完善，都是在朝着厘清政府与企业职责、处理政府与企业关系的核心问题一步步深入。十八届三中全会提出，组建若干国有资本运营中心，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，这是国有企业监督系统在政企分开的环境下，进一步探索分层监管的体现。
分层监管模式最根本的问题即是明确国资委的角色和定位。2003年，国资委的成立是政府对国有企业监管体制的一次重大变革，形成了国有企业国资委监管的新格局。国资委的监管实现了一定程度的政企分开，在“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的国资监管重大原则下，实现了一定程度的公共管理职能和出资人职能相分离的效果。新的分层监管模式改变了原“小国资委”的传统思维，引入了“大国资委”的新模式，即将原国资委分为两个层次：第一个层次是作为中央政府最高一级、监管权力最集中的国有企业监管机构，负责宏观层面的监管，履行对全国国有资本的统一战略规划布局，负责全国国有企业所有权政策的监管，统一国资预算编制、产权管理等职能。这个层次的国资委是履行国有资产统一监管职能的国资委，如图11所示：
图11 国资分层监管模式
第二个层次是在上述国资委下设国有资本运营公司，国资委履行“干净”的出资人权利，这也是2009年《企业国有资产法》赋予了国资委法定的监管地位和职责的体现，即国资委作为国有资产监督管理机构，根据政府的授权，代表政府对国家出资企业履行出资人职责。国资委为国有企业宏观层次的终极出资人，其下设的国有资本运营公司作为国有企业的直接出资人，是第二层次的承载国有资本的微观载体。
在分层监管模式下，第一层次的国资委体现了对国有企业及国有资本的监管者职能，而第二层次的国有资本运营公司则以市场化的公司组织的法律形式，体现了对国有企业的出资职能。分层监管模式使国资委的监管职能与出资职能得以有效分离，使监管者与出资人的权利、义务及责任的边界更加清晰和明确。
国有资本运营公司作为出资人，出资设立各地方国有企业，对各地方国有企业履行出资人职责，这一层次的国有企业监管体现了更市场化、更规范、更透明的特征。各地方国资委也进行了政企分开监管模式的多种探索，以上海地方国资委为例，在国资委与政府、国资委与监管企业之间，形成了“保持距离型”的监管模式，即国资委作为监管机构，与政府和国有企业均保持一定的距离，通过制度化的设计，形成具有“市场亲和性”的监管。从分散监管、统一监管到分层监管的转变，正是我国国有企业这一类型的公司监督系统对我国特殊公司治理环境灵活适应力的体现。
（二）国企监管范围：从管人、管事、管资产到管资本的转变
除了监管方式外，我国国有企业监督系统适应力还体现在监管范围上，即逐步从“管人、管事、管资产”到“管资本”的转变。“管人、管事、管资产”的实质是政府对国有企业人权、事权和财权的高度集中和控制。
第一，在人权上，国资委通过法定程序对所监管的国有企业负责人及经营管理人员进行任免、考核、奖惩，建立经营管理者激励与约束机制，代表国务院向国有企业委派外部监事，负责监事会的日常管理工作等，使国有企业的经营管理成员受命于政府，政府得以严格监督国有企业经营管理者。如果经营管理者怠于履职，或履职不当，均可由国资委对其进行惩罚，且此种惩罚具有体制和组织内的行政色彩，对国有企业经营管理者具有较大的威慑力。
第二，在事权上，国资委对国有企业各类经营管理事项进行广泛的行政审批，既包括人事变动，又包含财产变动以及与企业经营相关的各类活动，充分体现了国资委对国有企业监管的范围之广、程度之深。
第三，在财权上，国资委对国有企业的股权变更、资产转让、重大投融资、兼并重组等事项，进行前置的行政审批，只有经过前置行政审批，国有企业方可进行资产转让、受让等工商变更登记。
上述国资委对国有企业传统的管人、管事、管资产的监管范围是政府对企业“父爱式”监管模式的体现，对国有企业经营管理者的监督，通过人、事、财、物等进行全方位的监管，体现出传统监管模式下强政府、弱市场的特征。在这种以国资委为监管主体的“父爱式”、全方位的政府监管范围和模式下，国资委和国有企业都面临着价值取向冲突和行为选择困境。“政府是国有企业所有者，不可避免会存在营利性目标；政府还是市场竞争的仲裁者，应当对所有市场竞争主体一视同仁。公共产品提供者和市场竞争仲裁者这两大目标具有一致性，也正是政府存在的基点所在，但国有资本所有者角色与后两大角色之间却存在不一致性甚至冲突。”[26]对监管主体国资委而言，在这种价值冲突中，传统的监管模式更倾向于扮演国有资本所有者这一角色，国资委近年颁布的各政策文件也体现出了更强的国有企业监管者的身份，如《关于中央企业国有产权置换有关事项的通知》《关于进一步加强中央企业负责人副职业绩考核工作的指导意见》《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》《关于加强中央企业特殊资金（资产）管理的通知》《中央企业境外投资监督管理暂行办法》《国家出资企业登记管理暂行办法》等，对国有企业的经营管理者监管呈现日益加强的趋势。对国有企业经营管理者而言，这种“父爱式”的监管也使其面临矛盾的心理，似“戴着镣铐跳舞”。他们一方面希望能像民营企业的经营管理者一样，拥有对瞬息万变的市场环境的快速反应和高效决策能力；另一方面，仍然对政府关爱下的利益保护或资源倾斜保持着较大的依赖。
（三）混合所有制企业的监督模式探索
纵观过去几个世纪，生产力发展至今，在生产组织形式上，仍然没有突破股份公司这种组织形式，而股份公司的本质是以资本为纽带的组织形式，体现了对生产力的高效促进。我国国有企业也采取了这种组织及经营形式，历次国企改革也是不断对资本的认识与理解的深化，国有资产资本化成为国企改革不断深化的突破口和关键。我国国有企业改革的历史也是一段政府与企业权力不断分离、企业逐步回归市场、逐渐正视资本力量的历史。
自1993年党的十一届三中全会以来，新的国资监管范围与监管模式也处于不断探索过程中。十一届三中全会“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”的号召从宏观上提出了国有资产监管形式和途径的要求，但并未深入和细化。1997年，十五大又提出了“探索促进生产力发展的公有制实现形式”，是政府对国有企业所有制改革的号召，指明了所有制改革的方向，但并未明确指出具体的国有企业所有制改革思路。2002年党的十六大和2003年党的十六届三中全会进一步指出了“探索公有制的多种有效实现形式”以及“积极探索国有资产监管和经营的有效形式”，进一步肯定了国有企业所有制改革的方向，也鼓励了国有企业监管的新方式。2015年国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》与国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》又沿着前述改革的道路，进一步深化了所有制层面的改革，提出“坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体”。[27]政府对国有企业治理的长期实践证明，代表政府的国资监管部门对国有企业的传统的“管人、管事、管资产”的全方位监管范围已不适应国有企业深化改革的要求。在我国社会转轨时期，市场逐渐成熟，企业逐渐成为独立的市场主体，在从“管人、管事、管资产”到新的“管资本”的监管模式转变中，监督系统也呈现出了对企业发展环境的新的适应力。
混合所有制企业由于出资人多元化，体现了更多一般公司类型的治理特征，具有更普遍的意义。“混合所有制是通过不同市场主体产权的转让而缔结的契约，而市场交易的基本前提是产权的清晰界定，产权模糊会形成高不可估的转让成本，使之难以实现，因此，混合所有制的建立必须厘清产权的模糊之处。”[28]混合所有制改革本质上正是产权制度的改革，内部监督治理也围绕着这一所有制和产权的变革而有新的变化，多元化的产权结构带来了多元化的利益关系和冲突。
2013年至今，中央开始探索混合所有制改革，这不仅是国有企业改革的重点，并且成为当代深化经济改革和发展的重要方向，监督系统面临着更加开放、多元、互动与复杂的环境，也被赋予了鲜明的时代特征。在我国混合所有制改革中，完善内部机构，明晰产权，保护不同所有制形式下各类股东权益，以产权变革促成公司机关的制约平衡，形成权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构，这正是对原民营企业、外资企业在我国公司治理市场化程度不高的环境下，公司资源无法得到公平配置，经营管理者通过法律之外的权钱交易、利益输送等途径，获得不当公司机会以及经营管理者权力滥用的修正。
在混合所有制改革下，对公司经营管理者的监督模式也随着公司外部改革环境的变化和公司内部产权结构的完善而发生了新的变化。
第一，通过股权转让、股权置换、增资扩股等法律形式实现公司国有资本与非国有资本的混合，非国有资本以上述法律形式获得股东地位，享有股东权利，通过对经营管理者的委派、对公司重大经营事项的决策、对薪酬的审批等权利，对经营管理者进行实质监督。非国有资本股权的注入对于国有资本将形成一定的制衡，改变原国有资本主导下的经营管理者行政化、官僚化的局面，达到股东之间相互制约，股东权监督经营管理权的目的。
第二，混合所有制改革中的员工持股计划促使股权不再仅仅局限于少数人手中，而是分散至对公司有贡献的经营管理者与员工手中，使数量较多的员工与公司形成价值共同体。通过员工持股计划，员工的身份由企业雇员转变为股东与雇员的双重身份，员工对公司和经营管理者的态度也由漠视转变为关注。员工的这种身份与态度的转变使他们成为公司内部对经营管理者进行监督的新的重要力量。
第三，混合所有制企业中，独立董事在公司监督机制中的作用不断增强，出现一些独立董事担任董事长的案例。如上海家化董事长葛文耀离开后，独立董事张纯担任上海家化董事长，原*ST大地独立董事郑亚光也曾经担任公司董事长。不仅国内公司，而且在海外上市的中国公司中也出现由独立董事担任董事长的案例，如在新加坡上市的中国航油独立董事林日波、在美上市的尚德电力独立董事均曾担任各自公司的董事长职位。在股权结构不断完善的混合所有制改革中，这些由独立董事担任董事长的现象不再罕见，充分凸显了独立董事在公司治理监督机制中的突出作用。
这些公司监督机制中出现的新现象和公司监督机制的新变化，是所有制企业混合治理中，公司产权结构和相应的权力、资源配置发生变化而引起的，印证了监督系统对内外环境变化的适应力。