前言
本书是国家社会科学基金委员会2018年“国家治理与全球治理”重大专项项目《提高网络综合治理能力研究》的研究成果论文集。在项目首席专家、北京邮电大学经济管理学院教授、博士生导师张彬的组织倡导下，于2019年6月13日在北京召开一个关于提高网络综合治理能力的国际研讨会。会议邀请了国内外知名专家就“数据治理”等问题展开学术讨论，在业界获得极大关注。为此我们将相关论文整理出版，供大家阅读参考，旨在为提高我国网络综合治理能力贡献一份力量。
《提高网络综合治理能力研究》重大专项项目的主要研究内容包括：第一，回顾国内外网络综合治理的相关基础理论，包括党、政府、企业、社会、网民等多参与主体的治理机制，以及相应的法律法规、经济措施、技术措施等治理手段。第二，调查我国网络综合治理的现状和面临的关键问题，借鉴国际社会在网络综合治理方面的共同规范，提出我国网络综合治理重点在于解决数据隐私泄露、不良信息传播、网络诈骗犯罪三大问题，并提出大数据、人工智能、物联网和云计算等四大新兴技术对网络综合治理体系和治理手段都带来极大的影响。第三，对数据隐私泄露、不良信息传播和网络诈骗犯罪三大问题及其治理机制进行深入分析。对每个问题都详细分析其治理体系、治理手段和应对新兴技术挑战的改进方向。第四，进行对标分析，系统梳理国外网络综合治理的体系、手段、问题和措施。最后，提出综合建议，包括网络综合治理能力提升的机制、策略和路径。
解决国内问题还需了解国际动向，为此我们及时组织了“网络综合治理能力国际研讨会”，会议主要议题涉及数据开放、数据安全治理、数据隐私保护、跨境数据流、数据主权、欧洲数据保护法规变革、数据产权法等。研讨会上，专家针对大数据、人工智能、物联网（5G）等最新技术发展背景下的数据开放和数据治理等国内外主要关注的前瞻性法律法规等方面进行了讨论，专家学者分享了各自观点并进行了充分交流，为探寻我国在网络综合治理关键问题上形成治理体系、治理能力及治理方向提供了有益启示，极大地丰富了网络综合治理理论，对解决困扰我国网络综合治理实践中的重大难题颇有助益，产生了较大的学术影响力。
本书内容共分为四大部分，包括数字经济发展对网络综合治理的影响、数字经济时代的数据治理、不良信息和网络犯罪治理以及数字经济素养教育等。在数字经济时代，由于大数据、云计算、物联网、人工智能、量子计算等新兴技术的出现，网络综合治理迎来新的机遇与挑战。大数据、人工智能、物联网、云计算、量子计算等新兴技术是一把“双刃剑”，如何认清利弊，如何在解决网络空间目前存在的负面问题的同时，通过治理更好地发挥网络空间正面作用为国民经济和社会发展服务是网络综合治理需要重点关注的问题。这是本书设计第一板块的目的。“数据”作为数字经济发展过程中至关重要的生产要素，成为国家社会、经济、生活等各类活动中不可或缺的资源，因此数据治理是焦点问题。数据治理的内容涉及面很广，包括数据开放、数据交易、数据产权、数据隐私保护、数据安全保障、数据跨境流动、数据产业发展与数据人才创新驱动等，国际上在数据治理的研究方面已经引起足够重视，美国、英国、日本、韩国以及欧盟等国家和组织出台数据开放与数据管理政策较早，并已逐渐趋于成熟。数据治理相关议题也需要我国政府、企业、研究学者甚至包括个人用户纷纷重视起来。本书将全面展现各相关研究内容。而本书提出的国内外如何应对数字经济时代数据治理等一系列挑战的战略措施则有助于全面提高我国网络综合治理能力。这是本书设计第二板块的目的。随着大数据、人工智能、物联网、云计算等新兴技术协同运作带来海量数据聚集与使用，网络诈骗犯罪、不良信息传播与个人隐私泄露等数字风险不断加大，直接影响数字经济市场有序发展，进而阻碍新兴数字技术进一步应用，有必要运用网络综合治理的新观念、新技术和新方法推动社会经济良性发展。这是本书设计第三板块的目的。从很早之前人们就在讨论人与计算机谁更厉害的问题，不得不承认，人工智能在很多方面比人类更具有优势，物联网也比人类的感知能力更强。人类与其想赢过物联网、人工智能等高新技术，不如把重点放在对它们的维护和运用上。充分发挥其非人类能力，借助可连接性和可更新性带来的巨大优势，以实现全球知识共享。要想做到这一点，人类必须拥有比机器更全面的数字经济素养，须全面提高全人类以德为先的综合教育水平，建立数字经济教育体系，迎接智能革命新挑战。这是本书设计第四板块的目的。
关于数字经济发展对网络综合治理的影响，本书聚焦5G、人工智能和量子计算等新兴技术。
在5G发展方面，鉴于5G网络背后的移动蜂窝技术既存在重大风险又具有潜在回报，而物联网的海量应用在被炒作的同时可能会对基于5G网络环境的关键基础设施、普通民众隐私等构成威胁。为此需要新的5G信任模型来打造5G网络增强型安全的范例，即模型应涵盖对物理基础设施和个人生活环境的保障，因为有关5G的最终研究结论是5G网络本身可能将很快成为核心关键基础设施中最为脆弱的部分。
在人工智能发展方面，由于人工智能的日益普及和巨大商业潜力刺激了政府和企业大量投资人工智能项目，美国、英国、日本、中国、欧盟等国家和地区均高度重视人工智能的发展，人工智能已经成为全球发展战略布局的重点。人工智能正日益显著地影响着社会的各个方面，需要政府制定有效的公共政策和法律法规以应对人工智能带来的在安全、隐私、公平、经济发展、知识产权和网络安全等方面的挑战，并确保公众充分受益于人工智能从而增加福祉体验。
在量子技术发展方面以美国国家政策为案例展开论述，研究发现，量子技术正在成为从技术、市场到国家安全等领域的潜在重要影响因素，虽然美国政府曾经确定了政策基调和方向，但在当前（特朗普）政府执政期间，科学和技术并未成为优先事项，并且普遍存在对专业知识的不信任。最近美国国会给予越来越多的关注，即便如此，政府将发挥的作用仍非常有限。私营企业和学术界有望率先采用“科学优先”的做法，市场将成为主要驱动力，而政府缺乏足够的行政紧迫感和整体协调与指导。人们对量子技术和应用产生了新的兴趣。未来全球对量子技术的发展和治理还有待更加足够的关注。
关于数字经济时代的数据治理这个主题，本书以一半篇幅予以关注。
本部分首先对政府数据开放程度进行国际比较，审视了度量各国数据开放成果的三种不同做法。对数据开放质量的决定因素进行了探讨。
美国学者认为在数据产权方面政府要在两方面发挥作用，一是保护个人数据，二是必要时获取个人数据。数据的收集、分析和出售亦对人们长期秉持的传统国家安全和执法形成挑战，也以各种方式挑战着个人隐私、维持匿名的能力以及守法者对独处权和自身数据免遭未经许可的商业利用的期望。数据带来了一系列不断增加且丰富多样的财产权，与传统的知识财产及其所有权的概念有很大不同。在全球范围内，尚无法律监管框架或模式可指导以数据为资产的交易。这一法治空白不可再被忽视。
在数据权益方面的研究上，中国学者认为数据在商业或者非商业领域的运用已经产生了很多数据乱象，包括数据大战、数据黑产、数据泄露、数据犯罪以及数据沉睡等。中国已颁布相关法律法规，但在国内外震慑力不大。欧洲GDPR出来之后为什么中国所有互联网企业都在做“合规”，非常值得思考。
在数据隐私保护方面，数据隐私的概念目前还没有形成国际共识，且随着时间的演进而不断变化。在大数据和人工智能时代，已经越来越难以治理，在美国，越来越多的人担心数据分析和预测可能被用来歧视那些受美国民权法保护的个人。本书中美国学者探讨了大数据和人工智能时代的隐私与数据保护挑战，归纳了造成美国隐私保护论战的社会和道德伦理问题，概述了美国的数据保护法规及政策，探讨了美国联邦政府整合隐私监管规定的努力。最后对美国的隐私政策进行了展望。
在跨境数据流动方面，协调数据主权和跨境数据流的必要性是显而易见的，但这个问题似乎难以解决，没有简单的短期解决方案。对于自由经济体而言，未来似乎将通过政策趋同走向规则兼容，伴随差异化的数据保护级别和允许缺省。联合国关于跨境“自由流动”的“宣言”将可能被持续贯彻执行。不管是聚集丰富的数据流还是新兴技术的发展，各国越是最大限度地减少数据本地化，未来可能获得的好处越多。
在数据治理的策略选择方面，面对更加严格的监管要求，大企业拥有更多的资源进行“合规”和新技术、新系统的研发，行业的准入门槛将越来越高，部分中小企业迫于压力可能会选择退出市场。世界主要国家和地区在构建数据治理体系时，都会将数据治理的经济影响纳入考量范围，但是由于发展阶段和基本国情的各不相同，数据治理的路径和策略的选择存在较大差异。通过求同存异、增进信任、面向未来的数据治理理念，不断加强数据治理的国际合作，既可满足数字经济不断向前发展的需要，也可共享全球数字经济发展的成果。
关于不良信息和网络犯罪治理方面，本书收集两篇文章。
在“假新闻”治理方面，我们需要治理的应该是治理作为标签的假新闻，对作为标签的假新闻所存在的土壤——社会语境进行整体性分析，特别对其中衍生的公众情绪和感知进行分析。从用户对假新闻的接收、接受、扩散来看，更应该考察其不一致背后存在的社会心理机制。假新闻接触状态会影响人们的政治认知，主要是通过假新闻的社会真实的感知程度起作用的。而假新闻的社会真实感知又受到“硬新闻”的调节，可以通过增加党和政府主导的大众媒体“硬新闻”的传播力度以消除媒介生态环境的不确定性，减少公众因好奇而传播假新闻的可能性。
在电信网络诈骗治理方面，跨境电信网络诈骗行为产生的关键影响因素包括经济因素诱惑、个别人格特征驱使和外部环境刺激三大因素。作者利用内容分析法对法院判决书、相关案例的新闻报道进行客观、系统、结构化的研究，分析诈骗者个体行为特征和具体影响因素，然后利用聚类分析法研究跨境电信网络诈骗行为的主要共性因素。作者提出政策建议，认为应从扶贫济困，保障教育和就业，防范出境信息获得；扩大普法宣传教育，坚定法制观念，阻断诈骗行为产生；加强行业监管力度，挤压诈骗团伙生存空间，打击诈骗行为保持。
最后，在数字经济素养教育方面本书收集了一篇文章。作者首先针对智能革命新时代对数字人才需求的迫切性进行分析，接着结合国际先进国家数字人才培养国家战略的对比研究和智能革命新时代数字人才需求结构变化趋势研究，进而提出中国推进“智能+”社会数字经济教育体系建设的基本路径，针对全民数字素养终生教育、培养以德为先综合数字人才和促进产学研资源聚合等方面提出具体政策建议。
总而言之，本书对国内外在网络综合治理方面的战略政策以及适用的现状进行梳理，重点关注于数据隐私泄露，不良信息传播，以及网络诈骗犯罪等问题的数据治理措施。通过国内外案例总结和案例分析等方法展现出各国战略和政策的共性和差异，有助于业界学者通过阅读此书进一步与中国目前的做法做深入的比较研究，具体情况具体分析，结合中国目前数字经济发展现状，获取中国可借鉴的经验和可吸取的教训。
本书由国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁担任特别高级顾问，在此表示衷心感谢！
希望本书能对中国在数字经济产业和网络综合治理领域工作的同事和朋友提供有益帮助，由于水平有限，书中不妥之处恳请读者予以批评指正。谢谢！
编 者