前　言

前　言

这是一个需要对美好生活重新进行定义的时代。处于满足温饱尚且艰难的20世纪六七十年代的中国人，是不可能对生态环境有过多要求的。时代在变迁，经历了举世瞩目的高速发展之后，中国社会已经步入新机遇与新挑战并存的新时代。环境污染和生态破坏的强度和广度所带来的挑战无疑已成为制约当前中国社会持续健康发展的瓶颈。同时，环境保护的议题也前所未有地受到了人们的普遍关注，甚至可以说，人们对这一议题的关注因其与每个人的切身感受和自身健康息息相关而超过了其他议题。时至今日，人们对美好生活的界定中就包含了对良好生态环境的需求与渴望。

这一无论财产多寡和身份高低的人们所共有的需求和渴望，将会成为一道光，虽然可能是微弱的一道光，但也可能会照亮我们社会制度的未来之一角。因为，作为“共同之善”的生态利益，虽然不归属于某一个人，却与每个人的利益存在或强或弱的关联。对不同于传统环境侵权损害的生态损害之救济，或许能形成更多的共识，体现更多参与主体的意愿，最大限度地在不同主体间（在传统环境行政管理关系中甚至处于对立面的主体间）形成合作，真正凝聚多方主体的力量来共同应对。毕竟，在公益、私益分野下的传统二元保护机制中，生态损害之救济主要是由代表公益的行政主体通过环境行政权的运行来实现的。这种传统行政手段在对生态损害行为的预防、制止与惩罚发挥基础性功能的同时，也遭遇了其功能限度。尤其是随着当前生态损害后果的日益严重与新型生态损害问题的不断出现，单一的行政矫正已无法实现对生态损害的充分救济。强化环境司法权以弥补生态损害救济中行政矫正手段之不足，充分发挥生态损害司法救济之独特功能，构建和完善生态损害行政矫正与司法救济协同的多元化救济机制成为必然选择。

生态损害的司法救济是我长期关注的议题，但本书的写作还存在着更直接的动因。2011年渤海湾发生了生态损害后果特别巨大的“康菲溢油案”，但案件的处理过程，肇事方态度的敷衍与傲慢，行政监管的迟缓与乏力，涉案渔民养殖户进行环境侵权诉讼的艰难，公益诉讼的无疾而终，刑事追责的缺失以及生态损害国家索赔所带来的种种迷雾，一度深深地刺激了我。可以说，该案集中暴露了生态损害行政矫正的功能限度与生态损害司法救济所遭遇的尴尬。因此，笔者重拾此案，作为剖析生态损害法律救济中存在的问题并导入本书研究主题之切入点。

本书的研究旨趣在于：通过厘定生态损害、环境侵权损害与环境侵害的概念及各自损害的客体，为生态损害不同救济路径中利益主体的诉求明确实体法上的应然依据；从实践层面考察生态损害行政矫正制度、生态损害司法救济制度在制度运行中的当与不当，重新审视生态损害行政矫正制度、司法救济制度及国家索赔制度^[1]各自的性质、功能定位及其功能的限度，以实现生态损害行政矫正、生态损害司法救济以及生态损害不同救济制度之间的协调与对接，为构建一个事前预防与事后救济并重、显性与隐性生态损害行为全面规制、多元参与的生态损害法律救济机制奠定基础。笔者希望通过该研究，对实现以下目的有所裨益。其一，为生态损害救济制度构建提供理论支持。本书将对私益与公益交织的环境侵害中的多方利益进行类型化梳理，理清生态利益、国家资源利益与环境私益的关系并厘定与之相对应的生态损害、国家利益损害与环境侵权的概念内涵，将生态利益衡平理论、风险预防理论、多元共治理念作为生态损害司法救济的理论基础，从生态损害的行政矫正机制的运行现状和功能限度的视角出发，深入研究生态损害司法救济的性质与功能定位，从而夯实生态损害司法救济制度构建研究的理论基石，为生态损害行政矫正与司法救济机制之间的协调统一提供逻辑起点和理论依据。其二，界定生态损害司法救济的性质和独特功能。生态损害是对生态利益这一“共同之善”的侵害，以公益维护为己任的公权力主体在生态损害救济中发挥着基础性作用。生态损害行政矫正机制具有预防、制止、惩罚生态损害行政违法行为之功能，但生态损害行政矫正机制有其功能限度。司法救济可以弥补生态损害行政矫正之不足，发挥着填补和监督之主要功能。当前对环境公益诉讼制度的认识和制度设计存在偏差，本研究将有助于实现对环境公益诉讼制度的性质与功能定位认识的回归。其三，促进生态损害行政矫正机制与司法救济机制的协调。本书将通过明确检察机关、行政机关、社会团体和社会公众在生态损害救济制度中各自的地位，试图科学界定生态损害救济中环境行政权与环境司法权各自的作用范围并明晰其权力边界，厘清生态损害国家索赔机制、公权力主体提起的环境公益诉讼、环境侵权诉讼以及其他主体提起的环境公益诉讼之间的关系。本书欲通过合理的制度设计，做到既尊重行政权在生态损害救济中的“专业特长优势”，贯彻“行政权优先原则”，同时又能有效实现司法的独特功能，从而促进行政权与司法权的良性互动，以及生态损害行政矫正机制与生态损害司法救济机制之间、不同生态损害司法救济机制之间的协调与对接。

为实现上述研究目的，本书主要围绕以下基本内容进行了研究和探讨：

第一，厘定了生态损害司法救济相关概念。作为环境法上的利益，环境利益可依利益归属主体不同而界分为环境私益、生态利益和国家资源利益。环境私益为传统环境侵权救济的客体，是人们因开发、利用环境与自然资源过程中产生的人身利益和财产利益；生态利益为不特定主体所共有之公共利益；国家资源利益是归国家所有的国有资源利益，国家资源利益有明确的利益代表主体并可划归具体的个体排他性地使用，并已纳入传统民法的保护之下，因而不同于生态利益。环境侵害是包括环境侵权损害和生态损害在内的环境法上的损害，其侵害对象为环境利益；生态损害是以生态利益为对象对环境与生态系统本身之损害，生态损害概念应当成为环境法学研究的元概念。对产生或可能产生生态损害行为之矫正是为生态损害法律救济，法益理论将“救济”之范围从特定化的权利拓展至受法律保护之利益，生态法益概念为尚未被完全权利化的生态利益之法律救济提供了法理依据。生态损害的特征决定了生态损害法律救济以行政矫正与司法救济等公力救济为核心。生态损害司法救济相关概念之界定为厘清生态损害司法救济中不同利益主体之请求权基础提供逻辑起点。

第二，明确了生态损害司法救济的应然路径和应贯彻的基本理念。行政失灵意味着传统公益、私益分野下的二元保护机制无法有效应对当前的生态损害救济问题，单一救济机制应向多元化救济机制拓展。环境法学界在生态损害的私权化救济路径与行政权主导救济路径的对峙中，开始反思不同救济制度本身的功能与限度。行政矫正在生态损害救济中具有明显制度优势并发挥着预防和惩罚等基本功能，囿于行政矫正固有之缺陷和我国环境行政监管之现状，行政矫正制度的功能扩张有其边界，需要生态损害司法救济充分发挥其监督和填补功能，以弥补行政矫正之不足。生态损害司法救济的应然路径包括：生态损害之环境侵权诉讼救济、生态损害之民事公益诉讼救济、生态损害之行政公益诉讼救济和生态损害之刑事司法救济。生态损害司法救济应贯彻利益衡平理念、风险预防理念与多元共治理念。

第三，考察了生态损害不同救济制度的功能及运行实效。在特定条件下，环境侵权诉讼救济可以在救济传统私益损害的同时兼顾生态损害之救济，但侵权责任的生态化对生态损害的间接救济功能有限。环境公益诉讼专门以生态利益为救济对象，其原告是以“凡市民”中一分子的身份诉诸司法之诉讼；环境公益诉讼的基本功能是通过“监管监管者”，而非通过与环境行政监管者结盟从而为环境行政监管补强，来实现生态利益之维护；环境公益与私人利益的内在关联是环境公益转化为私主体诉诸司法之权利的最终根据，而“利益归属主体”与“利益代表主体”的疏离为环境公益诉讼提供了诉讼法基础。环境公益诉讼制度的构建重心为环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼，目前环境公益诉讼制度的设置不仅背离了环境公益诉讼之功能预设，也成为环境民事公益诉讼运行中出现民事责任与环境行政责任混同乱象之原因。唯有明确环境民事法律责任的承担方式、放宽起诉主体资格、完善环境行政公益诉讼制度，环境公益诉讼制度方可在正确的轨道上运行。作为生态利益维护的最后一道屏障，生态损害刑事司法救济在立法上不断被强化。但在环境刑事法网日趋严密的情况下，刑事司法在惩治环境污染犯罪中未能将环境刑罚一体适用以实现环境犯罪的必罚性问题凸显，环境刑事司法功能不彰，司法公平遭受考验。行政部门缺乏案件移送动力是影响环境犯罪必罚性的深层次原因，一味强调扩大犯罪圈的入罪化思维可能会进一步加剧案件的选择性移送和环境刑罚适用的不公。应坚守刑法谦抑主义、强化环境“刑罚必定性”理念，并优化生态法益保护刑事立法技术、完善环境行政执法与刑事司法的对接机制。

第四，指明了生态损害不同救济制度的协调路径。生态损害司法救济可以监督生态损害行政行为并弥补行政矫正功能之不足，环境行政监督权的运行状况又直接影响着生态损害司法救济的实效，不同救济制度之间内在关联的背后，隐藏的是生态损害救济中行政权与司法权的制衡与协作。在预防与惩罚性生态损害救济中，需遵循“行政权优先”原则；而在填补性生态损害救济中，宜优先发挥生态损害司法救济之功能。行政主体作为国家所有权代表主体就自然资源损害提起的诉讼属于可能兼顾生态损害救济之私益诉讼，生态损害赔偿中的行政磋商，是行政主体以自然资源国家所有权代表主体的身份与责任主体进行协商的一种民事行为，而非行政行为；在国家资源利益与生态利益同时受损的情况下，行政主体可以不同利益代表身份一并提起诉讼并同时实现国家利益与生态利益救济。在行政主体提起的诉讼或与责任主体达成的行政协商不能充分实现对受损生态利益之充分救济时，不能阻却其他适格主体提起的环境公益诉讼。在明确不同救济方式的制度优势、功能限度以及它们之间的内在联系之基础上，应促进生态损害不同司法救济制度之间和生态损害行政矫正与司法救济机制之间的对接与协同，以发挥制度的整体功能。

除了前言之外，本书的整体结构安排遵循总—分—总的基本架构。第一、二、三部分从提出问题、相关概念界定、生态损害司法救济的功能定位来逐层递进地从整体上描绘生态损害司法救济，第四、五、六、七部分则分别对生态损害的环境侵权诉讼救济、民事公益诉讼救济、行政公益诉讼救济和刑事司法救济等四个不同的救济途径进行了考察，结语部分则总揽全书，明确了生态损害法律救济多元路径的协调路径。

第一章从司法实践的案件出发，以“康菲溢油案”为切入点，集中分析了该案所暴露的生态损害法律救济困境，并通过对这一困境在其他典型案件中的呈现进行了回溯和延伸，说明“康菲溢油案”中生态损害法律救济之痛绝非止于个案，而且至今仍未得到较好的解决，从而提出当前生态损害的司法救济机制需要进行完善这一问题。

第二章从法学的视角对生态损害司法救济的相关概念进行了界定，并分析了生态损害司法救济应遵循的基本理念。本书将环境侵害作为涵摄生态损害与环境侵权损害的上位概念，将生态损害界定为人为的活动已经造成或者可能造成环境、生态系统及其组成部分的结构或功能发生严重不利变化的法律事实，从而与环境侵权损害区别开来。环境利益可依利益归属主体不同而界分为环境私益、生态利益和国家资源利益，不同损害所侵害的利益类型不同。在立法和司法实践中，目前关于生态损害国家索赔制度与环境公益诉讼制度的困惑主要源于不同利益主体所遭受侵害的利益类型未能清晰地界分。法益理论将“救济”之范围从特定化的权利拓展至受法律保护之利益，生态法益概念为尚未被完全权利化的生态利益之法律救济提供了法理依据。生态损害司法救济指当人为的活动已经造成或者可能造成生态利益的损害之时，法律规定的有关主体向人民法院提起诉讼，实现生态利益之维护的诉讼活动。无论是以生态利益的维护为直接目的的诉讼还是客观上兼顾了生态利益之维护的诉讼均属于生态损害司法救济的制度范围。由于生态损害为人之利益损害，其原因行为具有价值性，同时，生态损害具有损害后果的严重性甚至不可逆性，因此，生态损害司法救济制度的构建和完善应当在充分考虑生态损害的特征基础上，贯彻利益衡平理念、风险预防理念与多元共治理念。(https://www.daowen.com)

第三章梳理了我国探索生态损害法律救济路径的历程，将当前生态损害法律救济的路径选择类型化为：一是探索以损害填补为中心寻求生态损害民事责任之追究的制度构建；二是尝试以创新与完善生态损害环境行政法律制度充分发挥环境行政权的主导作用来实现救济之路径。环境法学界在生态损害的私权化救济路径与行政权主导救济路径的对峙中，已经开始反思不同救济制度本身的功能与限度。本章在研究中发现，环境法学界所称的生态损害“行政救济”一词，在行政法学界具有不可通约性，应将运用行政权救济生态损害的这一方式界定为生态损害行政矫正。生态损害行政矫正在生态损害救济中具有明显制度优势并发挥着预防和惩罚等基本功能，但是，囿于行政矫正固有之缺陷和我国环境行政监管之现状，生态损害行政矫正制度的功能扩张有其限度。本章正是从生态损害行政矫正的功能限度出发，驳斥了学界主张以创新与完善生态损害环境行政法律制度，充分发挥环境行政权的主导作用来实现填补救济的似是而非的观点，着重论证了生态损害司法救济独特的监督和填补功能。

第四章探讨了生态损害环境侵权救济的路径选择。赋予环境和生态要素主体资格模式虽然可以将生态损害转化为传统损害，但由于这一做法彻底颠覆了现行法关于法律主体与客体的界分，因而被主流观点所抛弃；环境和生态系统客体化模式与相邻权、地役权、人格权修正模式，均能通过侵权责任法在一定程度上对生态损害进行间接救济，但其救济的范围和责任承担方式均存在局限。这种通过救济传统环境侵权损害而兼顾生态损害救济的救济方式，因需特定的适用条件而备受限制，生态损害的充分救济呼唤着专门以生态损害救济为目的的环境公益诉讼制度。

第五章聚焦于环境民事公益诉讼制度。该章首先反驳了环境公益诉讼为特殊的诉讼类型之观点，并在此基础上剖析了环境公益诉讼的本质属性为基于“凡市民”身份而提起的诉讼，其基本功能为“监管监管者”之制度，其诉讼主体安排并未突破传统的诉讼框架，只是对诉讼法中已有的“诉权与实体权利主体相分离”制度的一种延伸。然后考察了环境民事公益诉讼的规范基础和实践面向。最后从起诉主体资格、责任承担方式和配套的起诉激励和诉讼过滤机制等方面，着重分析了后《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）时代环境民事公益诉讼完善的方向。

第六章转向生态损害行政公益诉讼救济。本章首先从环境公益诉讼的制度生成背景之预设、环境公益诉讼之理论基础、环境公益诉讼价值取向之逻辑演绎和环境公益诉讼功能实现之具体路径等四个方面，论证行政公益诉讼应为环境公益诉讼制度之构建重点。然后对当前检察机关提起环境行政公益诉讼热进行了冷思考，直面检察机关提起环境行政公益诉讼所遭遇的身份尴尬这一问题，并提出检察机关在环境公益诉讼中的最佳定位应当为“引导者”而非“行动者”。最后对行政公益诉讼的完善提出了自己的设想。

第七章论述的是作为法益保障最后一道屏障的生态损害刑事司法救济。在梳理生态损害刑事司法救济立法演进的基础上，该部分指出，当前生态损害刑事司法救济的问题重心，已由环境刑事法网不严密而转化为司法在惩治环境犯罪中未能将环境刑罚一体适用以实现环境犯罪的必罚性问题，并从入罪化思维模式下环境犯罪立法理念之偏差、立法技术缺陷影响环境犯罪“刑法必定性”之实现、“两法”衔接不畅对环境刑事法律规制功能之消解以及环境犯罪道德可责难性较低的认知偏差等四个方面，对上述问题产生的原因进行了探讨。然后针对性提出了谦抑主义坚守下环境“刑法必定性”理念之强化、生态法益保护刑事立法技术之优化、环境行政执法与刑事司法对接机制之健全以及环境犯罪伦理可责难性较低认知之转变等完善建议。

在第四、五、六、七章明确了生态损害不同救济制度各自的制度优势、功能定位及其功能限度的前提下，结语部分试图从遵循“行政权优先”原则、协调好生态损害国家索赔机制与其他生态损害司法救济方式之间的关系、促进生态损害行政矫正与生态损害司法救济之间的协调等方面，理顺生态损害不同救济制度之间的关系，以实现生态损害多元化救济制度之间的有效对接与功能互补。

本书的初稿是我的博士论文，虽然到目前为止我已经做了两次较大修改，但基本内容还是形成于五年前。五年过去，当初看起来正逢其时的选题和比较有新意的观点，现在可能会面临“时效性”的质疑，我也为此有些忐忑。两次修改都尽可能地反映最近几年的立法、司法实践以及本人的一些新的认识。初稿写作和后续修改也是本着踏踏实实、认认真真的态度来完成的，虽然限于本人的学识能力和研究精力，现在的内容看起来还是显得粗浅，有些观点也有些幼稚，但这毕竟凝聚了我这几年的努力和心血，尽力而为之后是坦然吧。当前，环境法学界正在热火朝天地讨论环境法典的编纂。作为环境法法律责任制度构建的生态损害司法救济制度，无疑是需要慎重考虑如何对其进行法典化表达的重要部分。重新整理本书，我感觉至少有部分观点对目前环境法学界关于生态损害司法救济相关制度的争议化解，还是能提供一些不同的思考视角。这也给了我让其正式出版的一点勇气。

感谢我的恩师黄锡生教授。不管在读博期间还是在毕业之后的这些年，黄老师对我谆谆教导，鼓励有加，没有老师的勉励，我将难以在坎坷不平的学术道路上勇敢前行。不仅如此，老师的为人处世之师表风范和对万物运行之“道”的体悟，教会了我以豁达、真诚和感恩的态度来面对生活。感谢我的硕士导师李爱年教授，承蒙老师垂爱，在离开老师身边多年后，仍享受着李老师的关心与帮助，让我一直觉得受之有愧、感恩不已。感谢重庆大学法学院的程燎原教授、王本存教授、秦鹏教授、唐绍均教授以及西南政法大学的徐以祥教授，他们对本书提出的修改建议让我备受启发。感谢重庆大学法学院同门博士研究生曾彩琳、任洪涛、蒋春华、刘茜、周海华、韩英夫、易祟艳、落志筠、何江、陈先根、郭甜、杨睿等各位同学，与你们相处的每一个日子、每一次切磋论辩，都将成为我人生中感怀于心的记忆。特别感谢师兄史玉成教授和我的同学李奇伟博士、彭本利博士对我学业上的无私帮助。感谢我的先生曹望华博士，感谢他二十多年如一日，对我的包容和对我取得的每一点进步所给予的夸大其词的肯定；感谢他为这个家一直在无怨无悔地默默付出；感谢他在我迷茫时所给予的鼓励与帮助，有位亦师亦友的伴侣与我同行，我是何其有幸！感谢我家的四位老人，在完成书稿期间，他们承担了本应由我承担的繁重家务，并始终在我身后给予我一如既往的信任与理解。感谢我亲爱的孩子，岁月匆匆，转眼间你们从顽皮的孩童成为翩翩少年。透过你们，我看见了自己，是你们让我获得了重新成长的动力和机会。我想，这大概是养育孩子的真正意义。

2023年1月于湛江

【注释】

[1]笔者认为，应将生态损害国家索赔诉讼界定为以国家所有权代表主体身份提起的能兼顾生态损害救济之私益诉讼（具体论述详见结语部分），此处将其与生态损害司法救济并列，并非否定生态损害司法救济与生态损害国家索赔诉讼之间的包含与被包含的关系，而是为了强调明确这一救济制度在性质与功能定位上的特殊性。