检察机关提起环境行政公益诉讼之身份尴尬
关于检察机关在环境行政公益诉讼中的身份认定，一直是环境法学界讨论的焦点之一。依宪法规定，检察机关到底为我国的法律监督机关，但在环境公益诉讼制度中，检察机关的身份到底是法律监督主体还是公共利益代表人？有研究者认为由检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，“对环境违法行政行为进行监督，是履行法律监督职能的一种体现，完全符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位和提起公诉的法定职能”[18]。我国检察权的性质是多重复合的，有的地方检察院甚至将检察机关的多项职能混同并作为检察机关提起行政公益诉讼的优势。[19]还有人认为，“在检察机关提起的公益诉讼案件中，检察机关的身份不是‘原告’也不是‘公诉人’，而是‘公益诉讼人’”[20]。2018年3月2日起施行的 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条规定：“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。”
笔者认为，司法解释将检察机关定位为“公益诉讼起诉人”是有其合理性的。首先，因为检察机关公诉人的身份仅适用于刑事诉讼中，显然不符合此时检察机关提起环境公益诉讼时的身份。其次，检察机关提起行政公益诉讼的目的并非维护其自身利益，也不能简单地将其认定为法律监督，而是以环境公益代表人的身份出现的。再次，环境行政公益诉讼也属于行政诉讼的范畴，无论谁成为环境公益代表人而提起诉讼，其诉讼地位当然是公益诉讼原告，不存在什么“准原告”、非“原告”、非“公诉人”之类的称呼。最高人民检察院的相关负责人曾表示，“准确地说，检察机关提起公益诉讼并不是‘官告官’，而是检察机关起诉行政机关”“提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职责的一种方式和手段，检察机关所行使的只是监督权，而不是处置权”[21]。2017年8月27日人民日报刊登的《公益诉讼促进依法行政》一文中再次提到最高人民检察院有关负责人表示，检察机关行使的只是监督权而不是处置权。[22]笔者曾为这一表述的具体内涵深表困惑，此处的“监督权”是指什么样的监督权？“处置权”又意指何处？目前被现行法肯定的以行政主体为被告的诉讼形式除了以普通行政管理相对人为原告的典型的“民告官”这一形式外，还有一种形式是，国家机关作为行政管理相对人提起的行政诉讼。最高检负责人明确表示检察机关提起行政公益诉讼并非“官告官”，则意味着检察机关提起环境行政公益诉讼未曾突破行政诉讼的基本结构，那么，检察机关代表公益提起环境行政公益诉讼的地位类似于行政诉讼的第二种形式，只是因公益抛弃了“有法律上的利害关系”之限制。如此，方可解释检察机关提起行政公益诉讼并非“官告官”。但此时检察机关行使的主要应当是环境公益的代表权而非作为公权力机关的法定监督权。
“公益诉讼起诉人”的身份表明检察机关与环境公益诉讼的其他原告应该处于同等地位。然而，检察机关拥有明显强于普通行政诉讼原告的调查取证权和专业、资金等方面的优势，检察机关作为环境行政公益诉讼的起诉人其实与普通行政诉讼原告是有区别的，在司法实践中检察机关其实难以保证其发挥的是专业优势而不是其职权优势。
需要特别说明的是，检察机关提起环境公益诉讼时的地位与检察机关在环境公益诉讼中的地位是不同的，后者既包括检察机关提起环境公益诉讼时的地位，也包括在审判监督程序中作为法定监督机关的地位。换言之，检察机关在提起环境公益诉讼时行使的是公共利益（归属主体为社会公众而非国家或政府）的代表权而非法律监督权，而一旦进入诉讼程序，则在有可能启动的审判监督程序中行使的是法律监督权。[23]