基于“凡市民”概念之起诉主体资格

从公益诉讼的起源来看，与私益诉讼相对的公益诉讼最早起源于罗马法。在罗马法中，私益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起。^[8]很显然，在罗马法中，提起公益诉讼的起诉主体是以“凡市民”中一份子的身份来提起公益诉讼的，即提起公益诉讼的普通市民是以自己的名义直接代表公共利益而诉诸司法的，任何市民均是公共利益的直接代表。

我国《海洋环境保护法》第八十九条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定将“给国家造成重大损失”作为“提出损害赔偿要求”的条件，并将“行使海洋环境监督管理权的部门”作为国家的代表规定为“提出损害赔偿要求”的唯一适格主体，体现出将生态利益理解为国家财产，并认为公权力主体是生态利益唯一代表主体的基本思路。然而，国家并非生态利益的所有权主体。在理论上，法律可以规定森林资源归国家所有，但却无法规定森林资源所具有的生态价值归国家所有，因为事实上一定区域内甚至是整个地球上的所有居民都共同享受着森林资源的生态功能。如《中华人民共和国水法》规定水资源归国家所有，但这一法律规则仅仅是“从经济功能的角度界定了水资源所有权，但我们并不能从这条法律规则中推出水的环境功能也专属国家所有，因为河流流域的所有居民共同享受着河流容纳污染物的环境功能”^[9]。生态利益不能成为国家财产的根本原因在于，“国家财产可以划归具体的个体排他性使用，而环境公共利益却不能划归具体的个体排他性使用”^[10]。其次，国家公权力机关并非生态利益的唯一适格代表。生态利益并非归国家所有的国家财产，生态利益的最终归属主体为社会公众，社会公众作为一个抽象概念的存在是由千万个普通主体将其具体化的。因此，从应然的意义上来说，任何主体均可以作为生态利益的代表来提起诉讼，能够代表环境公益提起诉讼的主体应该是多元的。(https://www.daowen.com)

也正因为如此，任何主体在提起环境公益诉讼时均不需要通过代表国家这一中间环节来代表环境公益，而是以自己的名义直接代表环境公益。环境公益诉讼的起诉主体是因其为生态利益的利益归属主体中的一分子而提起诉讼的，这与罗马法将公益诉讼界定为以“凡市民”中一分子的身份来诉诸司法的本质是一脉相承的。因此，一般主体并不需要升格为公权力的拥有者才能提起环境公益诉讼，相反，包括公权力机关在内的诸多主体在提起公益诉讼时均是以“凡市民”中一份子的身份即私主体的身份进行的。如此，环境公益诉讼不管在制度设计上赋予谁公益诉讼的原告资格，均不会与民事诉讼和行政诉讼的本质属性相冲突。由公民、社会团体提起的以私主体为被告的诉讼不违背民事诉讼的本质，由其提起的以公权力主体为被告的诉讼同样不违背行政诉讼之本质。即便是检察机关或环境行政监管部门对私主体提起的公益诉讼^[11]，也并未违背当事人地位平等的民事诉讼之本质属性。因为公权力主体作为环境公益诉讼的起诉主体时，是以降格为“凡市民”中一分子的身份而提起诉讼的，其起诉地位与一般主体并无本质区别，在整个诉讼过程中只能发挥其职业优势而不能行使其职权优势。从表面来看，在检察机关或行政监管部门为了环境公益状告另一行政机关行政行为违法的诉讼中，原告与被告具有“民告官”的属性。

需要说明的是，作为美国环境法中公民诉讼制度重要基础的“私人检察长”理论，是否通过理论假设和特别授权而将普通个体上升为“检察长”这样的公权力主体呢？ 仔细考察美国的“私人检察长”理论，可以发现“私人检察长”是对“联邦检察总长”的类比化使用，“联邦检察总长”履行职责的核心是以“公力救济”保障社会公共利益和政府利益。该理论有两个前提：假定每个人都是执法者；假定“私力救济”能够起到与“公力救济”相同的法律效果。^[12]学界往往只注意到该理论的第一个假设即“每个人都是执法者”，就匆忙得出美国公民诉讼中的原告是公权力的行使者之结论。事实上，该理论强调的重点是第二个假设，即通过被授权主体的诉讼救济在保护环境公益的功能上能起到与“公力救济”相同的效果。“私人检察长”强调的“实际上并不是一种职位”，因为被授权的“私人检察长”并没有获得像“检察总长”那样广泛的法定权力。^[13]换言之，“私人检察长”理论并非认为每个被授权的公民真的是检察总长，而是强调被授权的公民通过提起保护环境公益之诉讼事实上能够起到防范和阻却违法行为之效果，而这一效果与检察总长履行公职所发挥的功能相同。