结语：生态损害法律救济多元路径之协调
生态损害是对环境与生态系统本身之损害，有时会与传统环境侵权相伴随，有时会因生态损害行为而单独产生。单一侵害型生态损害（即“纯生态损害”）行为仅仅造成了环境与生态系统本身之损害，而没有造成特定主体的人身利益、财产利益等传统的私益损害，其侵害对象往往是那些所有权不明或不归属于任何主体的生态要素，故不适用侵权责任法，无法通过传统环境侵权诉讼对此类生态损害进行救济，因而需要进行特殊的制度设计来救济这一新型的损害。但在大多数情况下，生态损害行为既造成了环境与生态系统本身之损害，又造成了侵权责任法上的私主体之人身、财产等传统私益损害，还可能造成不同于生态利益的国家利益之损害。在造成生态损害后果的原因行为中，既存在企业、个人等私主体的生态损害行为，又存在公权力主体的违法行为。此种复合型生态损害因不同原因行为和多种损害后果交织、不同性质与不同归属主体的利益损害重叠、不同利益诉求交叉而呈现出错综复杂的关系，“康菲溢油案”是为适例。
面对日益严重和日趋复杂的生态损害，单一的救济方式已经无法实现对其进行充分救济，私益的诉讼救济与公益的行政保护之二元机制被打破。在生态损害行政矫正之外，生态损害国家索赔机制以及环境侵权诉讼救济、环境公益诉讼救济、环境刑事司法救济等司法救济均为生态损害救济的路径。不同的救济制度在生态利益的维护与增进中发挥着各自的独特功能，同时每项制度本身也具有其功能限度。而且，生态损害的不同救济制度之间并非孤立的，而是存在着内在联系。因此，面对日益严峻的生态损害形势，必须从仅仅依靠行政矫正机制的单一救济模式向生态损害多元化救济模式转变。那么，在明确了不同救济制度各自的制度优势、功能定位及其功能限度之后，应该如何理顺各种不同救济途径之间的关系？应当如何去实现生态损害多元化救济制度之间的有效对接与功能互补？面对具体的生态损害纠纷，应当如何选择合适的法律救济方式以实现对生态损害的全面、充分的救济？
首先，遵循“行政权优先”原则，优先适用生态损害的行政矫正手段，即尽可能地通过环境行政监管部门的行政监管预防、制止、惩罚生态损害行为。尽管多种救济途径均可能实现对生态损害的救济，但行政矫正仍然是生态损害法律救济的基本途径。有学者认为，“我国以环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼为核心发展出了一套司法主导的生态损害救济体系”。其实这是一种误解。当运用生态损害行政矫正手段即可实现对生态损害之完全救济时，则无须适用其他救济方式之必要。如针对有生态损害之虞的违法行为，行政矫正方式可以达致预防、制止该行为之目的，则可能发生生态损害之危险已经消除，又无实际的损害后果产生，自然无须适用其他救济方式。从此种意义上说，生态损害法律救济以生态损害行政矫正方式为主，以其他救济方式为补充，只有当生态损害行政矫正不足或不能实现有效救济时方适用其他救济方式。随着《环境保护法》和一系列环保单行法的修订，环境执法被赋予了更严厉、执行力度更大的行政监管职权，环境行政部门成为“长了牙齿的老虎”后，可以期待行政矫正将在生态损害救济中发挥更大的作用。需要注意的是，不同的救济方式依责任追究的性质可以分为行政责任、民事责任与刑事责任，不同性质的责任其适用的条件不同，如果同一生态损害行为同时构成三种不同性质的责任，则应当同时适用，而不能相互替代。令人十分遗憾的是，在“康菲溢油案”中，就仅仅追究了肇事者的行政责任和民事责任，而未能依法追究其刑事责任。
其次，协调生态损害国家索赔机制与其他生态损害司法救济方式之间的关系。《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。2014年《海洋生态损害国家损失索赔办法》也明确规定导致海洋环境污染或生态破坏造成国家重大损失的，海洋行政主管部门可以向责任者提出索赔要求，并应及时与责任者签订赔偿协议。这一做法在2015年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中被再次确认为以行政主体为赔偿权利人的磋商制度。“康菲溢油案”中的海洋生态损害索赔，是由海洋行政管理部门代表国家通过行政协商而非诉讼程序达成的。那么，行政主体代表国家对生态损害责任主体进行索赔的理论基础是什么？行政主体代表国家进行的行政磋商到底为行政行为还是民事行为？行政主体在行政磋商中的身份又是什么？行政主体的索赔是否能阻却其他主体提起的生态损害公益诉讼？
①行政主体代表国家对生态损害责任主体进行索赔的理论基础。虽然《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条确立了“国家规定的机关或法律规定的组织”对造成生态损害的侵权人享有请求其承担民事责任的权利，但却未能明确该请求权行使的来源。学界关于生态损害国家索赔的请求权基础，存在着自然资源国家所有权说[1]、国家环境保护监督权说[2]之争。笔者认为，这些理论作为生态损害国家索赔的请求权基础，均存在着难以克服的障碍。
虽然生态损害国家索赔以自然资源国家所有权作为基础的观点曾一度得到学界和实务部门的广泛认可。然而，随着学界对生态损害赔偿研究的深入，该学说的缺陷日益明显。“一是适用范围过窄，索赔情形限定为可物权化的特定国有资源的受损。”如依《海洋环境保护法》的规定，我国海洋生态损害国家索赔的适用范围应当为国家管辖的全部海域，甚至依国际条约可能适用于国家管辖外的海环境污染行为。然而，依《海域使用管理法》第二条的规定，“海域”仅指我国内水、领海的水面、水体、海床和底土。对于我国领海之外的管辖海域，如毗连区、专属经济区等，我国并未享有“国家所有权”。因此，以自然资源国家所有权为请求权基础无法涵盖所有的海洋生态损害索赔。二是生态损害国家索赔若以自然资源国家所有权为请求权基础，则意味着代表国家拥有索赔权的环境监督管理权的部门，既可以行使该项权利，也可以放弃，因为所有权人对环境污染与生态破坏导致的生态损害之索赔权有处分的自由。如此则可能使该制度创设的公益保护目标落空。
意识到以自然资源国家所有权作为生态损害国家索赔请求权基础的“底气不足”，有学者提出，“政府作为索赔主体，其请求权基础或正当性来源与其说是行使自然资源所有权，不如说是其环境监管职责”。有学者进而认为“应以国家环境义务论为出发点构建生态环境损害赔偿制度”。即主张国家进行生态损害索赔，是政府履行环境保护监督管理职权的延伸，是“在传统执法手段之外，以诉的形式行使海洋监管职权的一种方式”。这一观点同样面临着无法回避的诘难。一是与《宪法》环保目标条款相对应的是环境监督管理部门的环境监督管理权而非生态损害国家索赔权。从国家或政府的环境保护义务只能推导出环境监督管理职责，而并不必然推导出政府对生态损害的填补救济也应当承担第一责任。这一结论如果成立则必须有一个前提，那就是公益救济的唯一机制是公法保护机制。[3]很显然，这一前提与当前的客观事实不符。二是若生态损害索赔为行政部门的一项职责，则当生态损害发生，环境监督管理部门不启动索赔程序时，能否以该行政主体为被告提起环境行政公益诉讼呢？如果可以，则一个生态损害赔偿案件变为两个诉讼，即在以未及时索赔的行政主体为被告的环境行政公益诉讼之外，还需要提起一起环境民事公益诉讼方可实现对该生态损害的救济，这显然不符合诉讼救济的原则；如果不可以，那么如何监督行政主体行使作为另一项法定职责的索赔权呢？三是当责令停产、开工复产等行政决定权与生态损害的赔偿磋商决定权、诉讼权以及之后的生态修复执行权均集中于同一行政主体时，我们拿什么来保障公共利益在多大程度上被保护而不被牺牲呢？会不会人为增加权力寻租的空间？
回答行政主体代表国家对生态损害责任主体进行索赔的理论基础这一问题需要明确以下三点：其一，生态损害不等于国家利益之损害。在“康菲溢油案”这种公、私益交织的复杂案件中，生态损害行为同时造成了三种不同性质的利益损害：私益损害（渔民养殖的水产品被污染之损害、渔民的海洋使用权被侵害等）、生态利益损害（海域被污染等损害）、国家利益损害（归国家所有的海域所有权受损、天然渔业资源受损等）。其中，生态损害不等于国家利益之损害。对于这一点，学界存在着争议，但主流的观点认为，依我国宪法和民法的有关规定，海域、天然渔业资源这样的自然资源归国家所有，而在我国这样的社会主义国家，“全民所有”的国家利益事实上在法律层面上就可以还原为不特定多数人的利益。而生态利益的基本属性就是不特定的多数人利益，因此，生态利益等同于国家利益。但笔者认为，生态利益不等于国家利益。一方面，自然资源可以成为国家所有权的客体，但自然资源所具有的生态价值却无法成为国家所有权的客体。如法律可以规定森林等自然资源归国家所有，但无法规定森林资源所具有的生态价值归国家所有，因为事实上一定区域内甚至整个地球上的所有居民都共同享受着森林资源的生态功能。自然资源能够成为国家财产的一个重要特征是自然资源可以被划归具体的个体排他性使用，而承载于自然资源之上的生态利益则不能。另一方面，与缺乏具体利益归属主体的生态利益不同，“全民所有”的国家利益即使在法律层面可以被还原为不特定的多数人利益，但这一利益已经有明确的代表者，且已纳入传统民法的保护范围。无论国家作为所有权的主体多么的特殊，但不可否认所有权包括国家所有权都属于私权，因所有权受损而提起的诉讼仍然属于私益诉讼的范围。巩固教授提出，“把生态环境整体视为一种‘国家所有，即全民所有’的特殊资源，把资源国家所有权视为国家基于全民利益对自然资源进行保护和管理的公益性支配权力，则国家所有权与相关诉讼的公益性之间的张力即告消散。”然而，生态环境整体或生态系统怎么就能成为一种自然资源？生态损害能否等量代换为自然资源损害？生态环境整体如何能归国家所有？从行文来看这些论断的成立还不无疑问。自然资源国家所有权公权说也难以被学界认可。[4]其二，因环境污染、生态破坏造成国家重大损失时，行政主体进行损害索赔的索赔权基础应当细分。一方面，行政主体可以作为国家所有权主体的代表提出损害赔偿，此时其损害赔偿的理论基础是国家所有权代表主体，其提起的诉讼属于私益诉讼，即使在结果上达致了生态损害救济的效果，亦属于传统环境侵权诉讼救济兼顾生态损害救济之情形。以自然资源国家所有权作为生态损害索赔的请求权基础，其实质是利用了同一环境要素同时承载了资源价值与生态价值这一事实。当生态损害行为在侵犯自然资源国家所有权的同时，也构成了生态损害，因此，在对归国家所有的自然资源损害进行救济的同时可能一并对承载于同一客体之上的生态损害进行救济，即通过对“有主”（归国家所有）的自然资源之保护的确可能兼顾对“无主”的生态环境之救济。换言之，目前进行的生态损害国家索赔制度抛开环境要素的载体，直接追究损害者的填补责任是没有法理依据的。[5]另一方面，行政主体还是环境公益的代表主体，可以基于公共利益代表人的身份对生态损害责任主体提起损害赔偿。此时行政主体是直接以生态损害救济为诉求，也不是通过代表国家而代表公共利益，而是直接作为环境公益的代表而主张的。其三，在实践中，行政主体的这两重角色往往出现混同从而导致理论界定的模糊。在“塔斯曼海”轮船舶油污损害赔偿案中，区分了天津市海洋局提出的海洋生态损失和天津市渔政管理处提出的渔业资源损失，这是一种进步。前者提起生态损失赔偿的身份应是环境公益的代表主体，后者则是以归国家所有的天然渔业资源代表主体而出现，但我们一般笼统地将这两个主体都称为国家利益的代表主体。更重要的是，天然渔业资源同时承载着资源利益与生态利益，而就天津市渔政管理处的诉讼请求而言，显然其诉讼请求指向的仅仅是资源利益，生态利益损害被忽视，因而应归为私法救济的范围。若渔业管理处的诉讼请求也包括了生态损害在内，则可以合并审理一并实现对作为私益的资源利益和作为公益的生态利益之救济，但这两部分诉讼请求的请求权基础是不同的，学理上应当作出区分。
②生态损害国家索赔中行政磋商的性质。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中确认了以行政主体为赔偿权利人的磋商制度，将其作为行政主体代表国家对生态损害责任主体进行索赔的方式之一。但对生态损害国家索赔中行政磋商的性质，学界存在着争议，有的研究者认为该行为为行政行为，也有的认为是民事行为。笔者认为，应当将行政磋商界定为行政主体以自然资源国家所有权人的身份与责任主体进行协商的一种民事行为，与所有的环境侵权救济一样，行政磋商达成的协议以及协议的履行在救济财产权损害的同时也可能实现对承载于同一资源客体之上的生态损害救济。将行政磋商定位于一种行政行为，赋予行政机关主动与责任主体磋商之职权，的确可以解决政府代表环境公益进行磋商的权力来源问题，但却会有更多的问题接踵而至。其一，磋商是对损害赔偿的实质性处理权，如果将环境公益损害赔偿的磋商作为行政职权赋予行政主体（尤其是环保行政部门），会导致行政主体在生态损害救济中的权力过于集中而容易导致其恣意而为。在“康菲溢油案”中，对康菲公司进行日常监管的主体为行政机关，事故发生后作出停产处罚决定的权力主体也是行政机关，与责任方进行协商达成赔偿协议的实质性决定主体还是同一行政机关，而协议达成后的执行监督及事后作出同意责任方复产决定的主体仍然是该行政机关。在对行政行为缺乏强有力的监督机制的情况下，如何保证集行政处罚权和损害赔偿磋商权于一身的行政主体在生态损害救济中不出现不同性质的责任追究方式中的不当置换呢？如为了换取磋商协议的达成而对责任方不当降低行政处罚力度。其二，从社会参与环境治理的角度来看，若将生态损害赔偿的求偿权以法定职权的方式赋予行政主体，并将行政主体的生态损害行政磋商程序置于优先于其他主体的生态损害赔偿请求的第一顺位，则社会公众参与环境治理的狭小空间进一步被压缩，公民、环境团体以提起公益诉讼来参与环境治理的积极性会受到影响。其三，富有柔性色彩的生态损害行政磋商制度在美国、欧盟的确取得了良好的实施效果。这些域外国家在适用该制度时有两个显著特点：独立的司法审查给予了行政权的行使以极大的制衡；在行政协调程序的启动之初和协调的整个过程中保障了包括社会组织在内的其他主体广泛的参与权。而这两点是在我国目前的制度框架下还不具备的。因此，笔者认为，不应赋予行政主体代表环境公益与责任主体的行政磋商权力，行政磋商应为行政主体以自然资源国家所有权人的身份与责任主体进行协商的一种民事行为。一方面可以在一定程度上避免行政主体在生态损害救济中的权力过大；另一方面也可以避免行政主体在生态损害救济中出现动辄得咎的尴尬，因为如果将这种磋商定位为行政职权，那么，行政主体未主动与责任主体进行磋商则需要承担法律责任，任何行政职权既是权力又是法定义务。(https://www.daowen.com)
③生态损害国家索赔机制与其他生态损害司法救济方式之协同。在明确行政主体代表国家对生态损害责任主体进行索赔的理论基础及生态损害国家索赔中行政磋商性质的基础上，生态损害国家索赔机制与其他生态损害司法救济方式之间的关系逐渐清晰起来。其一，行政主体可以以自然资源所有权代表主体的身份，代表国家向责任主体主张权利。此时行政主体既可以采用诉讼的方式，也可以采用行政磋商的方式。如在“康菲溢油案”中，国家海洋局代表国家对康菲公司提出停止侵害、消除影响、受损海域的修复、赔偿损失等请求，其中前三种请求均可以在救济受损的海域所有权的同时兼顾生态损害之救济。然而，这种通过环境侵权损害救济实现生态损害救济的权利行使主体并非仅有作为行政主体的国家海洋局。康菲公司的生态损害行为不仅构成了对海域所有权的损害，同时也构成了对渔民的海域使用权的损害。“康菲溢油案”中的养殖经营者就有权以海域使用权受损提出要求康菲停止侵权、消除危险并赔偿损失的请求。这两类主体均是以自己的利益受损为由主张权利，二者并不冲突，因此可以同时提起，只是在具体的请求类型重合的情况下，认可先受理权利主体的请求即可。其二，如果一定要赋予行政主体提起环境公益诉讼的起诉权的话，行政主体可以以环境公益代表主体的身份对责任主体提起诉讼。宜将这种情形的适用限制在国家利益与生态利益同时受损的情况下，这样行政主体一并提起诉讼可以在同时实现国家利益与生态利益救济时减少诉累。除此情形，应该将生态损害的救济权赋予其他的主体。
最后，实现生态损害行政矫正与生态损害司法救济之间的协同。生态损害行政矫正与生态损害司法救济之间存在着密切的联系。一方面，生态损害司法救济可以弥补行政矫正功能之不足，可以监督包括环保行政部门在内的行政主体之行政行为，从而有助于生态损害行政矫正之功能发挥；另一方面，无论是生态损害民事公益诉讼中有关民事责任的落实，还是生态损害刑事责任追究中环境犯罪案件的移送，其关键点均取决于环境行政部门的行政权之运行状况。生态损害行政矫正直接影响着生态损害司法救济的实效。鉴于环保部门在权力体系中的弱势地位，应当进一步强化环境行政职权，充分发挥行政矫正在生态损害救济中的预防、制止与惩罚功能。同时尽快完善生态损害行政公益诉讼制度，将包括环保部门在内的可能导致生态损害的行政主体纳入监督的范围；并确立司法救济在生态损害填补救济中的优先顺位，以发挥生态损害司法救济的制度优势与独特功能，并有效弥补生态损害行政矫正之功能限度，为实现生态损害多元化救济制度之间的有效对接与功能互补奠定基础。
【注释】
[1]如主张“政府的索赔权来源于自然资源国家所有权，而自然资源国家所有权具备的私权属性决定了生态环境损害赔偿诉讼属于特殊的私益诉讼”。王树义，李华琪.论我国生态环境损害赔偿诉讼［J］.学习与实践，2018（11）：68-75.
[2]如提出生态损害国家索赔制度的“目的是建立‘公法性质、私法操作’的公益保护请求权，来源是国家的环境保护义务”。张宝.生态环境损害政府索赔制度的性质与定位［J］.现代法学，2020（2）：78-93.
[3]巩固教授将环境民事公益诉讼定位为“代位执法诉讼”的同时，将生态损害国家索赔诉讼也界定为“公权说”视野下的“公产诉讼”，“是现代政府以灵活方式履行环保义务、行使环境监管权力、扩展环境监管职责的表现”。实际上就是以公法保护机制为公益救济的唯一机制为理念预设的。巩固.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系探究——兼析《民法典》生态赔偿条款［J］.法学论坛，2022（1）：129-139.
[4]自然资源国家所有权公权说的具体论述参见巩固《自然资源国家所有权公权说》（载《法学研究》2013年第4期）、《自然资源国家所有权“非公权说”检视》（载《中国法律评论》2017年第4期）和《自然资源国家所有权公权说再论》（载《法学研究》2015年第2期）等论文。该观点提出之后即遭到了不少学者（包括民法学者）的反对。2022年曹明德教授对该观点进行了较全面的反驳［曹明德.《民法典》生态环境损害赔偿条款法理辨析［J］.法律科学（西北政法大学学报），2022（1）：58-72.］
[5]自从生态损害赔偿制度改革试点开始一直到现在，学界都在努力为这项制度寻找合理性和理论基础，但到目前为止，这一努力并没有取得令人信服的成果。