责任承担方式之混同与厘清
环境公益诉讼的责任承担方式直接影响着环境公益诉讼目标能否实现以及能在多大程度上得以实现。在我国环境公益诉讼制度的研究初期，学界主要聚焦于环境公益诉讼的主体资格问题，鲜有学者关注法律责任的承担方式。随着新《环境保护法》及司法解释的出台，环境民事公益诉讼的主体资格制度虽然尚不完善，但毕竟已经有了法律依据。而在环境民事公益诉讼司法实践逐步展开的过程中，现有立法及相关司法解释关于环境民事公益诉讼法律责任方式的规定较为模糊，从而导致责任承担方式混乱的问题凸显出来。
1.环境民事公益诉讼法律责任和传统民事责任之区别与调适
从诉讼的最终目标来看，环境公益诉讼的基本诉求可以归结为：制止已经发生或有发生之重大风险的生态损害行为，并对已经造成的生态损害尽可能地进行修复。前者针对的是生态损害行为，后者针对的是生态损害事实（或后果）。因此，以生态损害之状态可将环境公益诉讼民事责任划分为消除危害、停止侵害、生态修复与损害赔偿，分别对应着可能产生之损害、持续进行之损害、已经造成之损害与已经造成且无法修复之损害。然而，被现有立法及相关司法解释所忽视的一个问题是：无论是作为行为的生态损害还是作为事实的生态损害都与传统的民事侵权行为以及民事损害事实存在诸多的不同，这些不同导致了传统的民事责任方式适用于环境民事公益诉讼的责任承担时出现了种种不适。
首先，环境公益诉讼中预防性与阻却性责任承担方式不同于传统民事责任的承担。其一，传统民法中预防性与阻却性责任承担方式的适用往往意味着正在发生或可能发生的民事侵权行为被彻底制止或消除，但环境公益诉讼中被诉的生态损害行为一般为具有社会正当性的生产经营行为之副产品，停产停业等措施的确也可以实现生态损害行为的彻底制止或消除，但也因这些责任承担所带来的社会成本过巨而不会轻易采用，实践中更有可能采用将可能导致生态损害之行为控制在一个合理限度内的责任承担方式。其二，传统民事责任中的“停止侵害”一般是以不作为的方式来实施的，即只要被告消极停止侵权行为即可实现，但环境民事公益诉讼责任中的“停止侵害”却在大多数情况下需要被告的积极作为方可实现。如停止污染、停止超标排污等停止侵害责任的实现，可能需要重新安装排污处理设施或对污染物进行无害化处理等一系列的积极行为，自然也需要付出一些甚至是较高的经济成本。因此，环境公益诉讼中的消除危害、排除妨害、停止侵害等预防性与阻却性责任承担方式的落实难度大。更重要的是，这些预防性与阻却性责任承担方式的最终实施效果需要负有监管职责的有关行政部门的监管配合，法院并无监督这些责任落实的专业技术、设备和专业判别能力。其三，在传统的民事损害中，由于侵权行为与损害后果在大多数情况下是同时发生的，制止损害行为就意味着损害后果会随之停止。但生态损害中，“停止侵害、排除妨碍、消除危险可以停止环境侵权行为的继续实施，新的损害也许会因侵权行为的停止而不再发生，但因污染物或者被破坏环境要素的自然过程并不会因为人的侵权行为的停止而停止，损害后果还在持续，并且这种持续还可能造成进一步的损害后果”[46]。因此，仅仅适用预防性与阻却性责任承担方式往往难以实现对生态损害的周全救济。
综上，环境公益诉讼中预防性、阻却性责任承担方式与传统民事责任的承担有诸多的差异。因此，将消除危害、排除妨害、停止侵害等预防性与阻却性责任承担方式适用于环境民事公益诉讼责任承担时，需要根据具体情形作出相应的制度安排。其一，贯彻利益衡量的司法理念。司法适用应当在生态利益、经济利益和其他社会利益（包括其他社会公益）之间进行平衡和综合考量，在有效维护生态利益的前提下尽可能选择对其他利益损害最小的责任方式。其二，加强司法裁判与行政监管的合作。“除了探索建立环保协助法院执行的合作机制外，对常规案件，由人民法院委托环保部门执行也是一个可行的思路。在此方面，浙江省慈溪市早在2007年就出台了《慈溪市人民法院关于非诉行政执行案件委托执行的若干规定（试行）》，委托环保部门在环保非诉执行案件中行使执行权。”[47]其三，依据具体情形，在适用预防性与阻却性责任承担方式时，整体把握环境民事公益诉讼法律责任并综合运用不同的责任形式，以实现对生态损害之全面救济。
其次，环境民事公益诉讼中的生态修复责任不同于传统民事责任中的恢复原状责任。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将“生态环境修复”作为“恢复原状”的一种具体形式，规定了直接修复、替代性修复、承担修复费用等不同方式，并就生态环境修复费用的构成要素、参酌因素、资金用途等作出了具体规定。然而，“生态修复”责任不同于传统民法中的“恢复原状”。“恢复原状”作为传统民法中最基本的责任方式之一，以保持利益或完整利益为价值导向，旨在维持被损害权利或法益的完整性，即试图“重建赔偿权利人受侵害权利法益之原貌，如同损害事故未曾发生者然”[48]，因而被认为最符合损害赔偿之目的。“恢复原状”有狭义和广义之分：狭义的“恢复原状”是指“恢复受损之物本身”，即《德国民法典》立法者们所持的“事实恢复原状”之概念；而在《德国民法典》的实施过程中，各级法院逐渐放弃了“恢复受损之物本身”的解释，有意识地将恢复原状扩大解释为“恢复受损之物的经济功能”，即广义的“恢复原状”概念。[49]《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。”以此规定，该解释中所称的“恢复原状”意指“恢复受损之物本身”之狭义的“恢复原状”概念，这与我国民法中关于“恢复原状”这一概念的使用保持了一致。然而，问题是：生态损害发生后是否能恢复到与“损害发生前”一样的状态？很显然，生态系统受损与传统民法上的财产损害不同，有些生态损害是不可逆的，因而根本无法修复，即使是可以进行的生态修复，也无法修复至损害发生前的状态。(https://www.daowen.com)
可见，我国民法中的“恢复原状”这一责任形式并不能直接套用于环境民事公益诉讼责任之承担，而应当对其进行改造与调适。其一，扩大“恢复原状”的适用范围，科学确立生态修复标准。我国民法中“恢复原状”责任适用于环境民事公益诉讼责任出现不适的根本原因在于我国民法中“恢复原状”责任的涵义过于狭窄，因此无法涵盖与传统财产损害所不同的生态损害。应当借鉴德国民法中将“恢复原状”作扩大解释的做法，将恢复原状的目标定位于恢复受损生态系统的功能，而并非恢复受损环境或生态系统至受到损害之前的状态，并根据生态损害的特质、现有技术、人体健康安全等因素来分类确定应当恢复的环境标准。达到规定的环境质量标准即可视为恢复原状。[50]如在污染场地的生态修复中，“受修复时间、修复费用及最佳可得技术等限制，将污染场地修复到可满足任何用途的标准是不现实的。污染场地修复的总体趋势以‘适用性’为修复目标，通常按土地的农业、住宅及工业或商业用途设定不同的修复目标”[51]。其二，合理确定和实施生态修复方案。由于被损环境修复的复杂性和系统性，往往需要政府和相关部门的长远规划和统筹安排，个案裁判启动往往效果欠佳，加上生态修复本身具有较强的专业性，“‘恢复原状’并不一定会带来良好的生态环境治理结果，而最终往往会造成生态问题没有得到根本解决，更造成 ‘恢复资源的浪费’”[52]，甚至可能造成新的生态问题。因此，除了较为简单的恢复原状责任方式可以由责任人实施之外，宜将局部性的生态修复责任纳入系统性的生态修复工程中，由专业性的生态修复第三方通过招投标的市场化运作方式来组织实施。此时出现了恢复原状责任的代履行，责任主体通过承担恢复原状代履行的费用来承担责任，法院裁判恢复原状的责任承担转换为向统一设立的、独立的生态损害修复基金支付代履行费用，有关部门对生态修复方案的制定和执行负监管责任。
2.环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令的混同与厘清
在早期的司法实践中，环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令混同的现象较为突出。在“中华环保联合会诉江苏宁沪高速公路股份有限公司噪声污染案”[53]中，法院判令被告采取措施使噪声监测达标；在“中华环保联合会诉宜兴市江山生物制剂有限公司环境污染公益诉讼纠纷案”[54]中，法院判令被告采取措施整改并提交整改报告。很显然，责令限期达标、责令限期整改均为环境行政命令的内容，这些判决仅仅只是采用了民事判决的形式，实际上存在将环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令混同的问题。
在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规范与指引下，上述问题有所改观。环境民事公益诉讼的多数诉讼请求能依据具体案情围绕停止侵害、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等形式而展开，但环境公益诉讼民事法律责任与环境行政责任混同的问题尚未得到彻底的解决。在2017年最高法院发布的十起环境公益诉讼典型案例中，有两起案例的诉讼请求与法院的判决值得关注，其一是“重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染案”[55]，该案的原告重庆绿联会，请求判令“磺厂坪矿业公司停止侵害，不再生产或者避免再次造成污染，对今后可能出现的污染地下溶洞水体和污染水库的风险重新作出环境影响评价，并由法院根据环境影响评价结果，作出是否要求磺厂坪矿业公司搬迁的裁判”。一审法院判决磺厂坪矿业公司“立即停止侵害，履行重新申请环境影响评价的义务，未经环境保护行政主管部门批复、环境保护设施未经验收的，不得生产”。其二是“中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染案”[56]，该案的原告中华环保联合会，请求判令“振华公司立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”。法院以该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种而不予支持。这两起案件均属于“停止侵害”的责任承担形式，且都需要被告的积极作为方可具体实现“停止侵害”之效果，只是一个是需要重新申请环评，另一个是增设防污设施，但责令申请环评与责令安装防污设施均为环境行政命令，二者在性质上并无实质差异。但案件的判决结果却截然不同，一个支持了其诉讼请求并被誉为“结合污染预防和治理的需要，创新了民事责任承担方式”，另一个则被认为不属于环境民事公益诉讼承担责任方式而未被支持。两个同为典型的案件对同一性质的诉讼请求作出如此不同的判决，集中反映出环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令的混同对司法实践带来的困扰与混乱。是故，深入剖析环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令出现混同的原因，并寻求应对之策显得十分迫切。
前文已经述及，生态损害行政矫正与生态损害司法救济均能实现对生态利益之维护，二者在最终目标上是一致的。生态损害行政矫正主要是通过预防、制止和惩罚生态损害行为以实现生态利益之维护，生态损害行政矫正在法律责任上主要表现为行政处罚与责令安装、责令限期治理等行政命令；而生态损害司法救济中的环境民事公益诉讼，则主要是通过预防、制止生态损害行为和填补已经造成的损害以维护生态利益。虽然二者实现同一目标的责任性质截然不同，责任功能也不尽相同，但仔细分析会发现二者达致目标的方式有重合交叉之处，即无论是生态损害行政矫正手段还是环境民事公益诉讼均存在通过预防、制止生态损害行为以维护生态利益之路径。具体而言，责令安装、责令限期治理等行政命令与停止侵害、消除妨害等民事责任的功能是一样的，此为司法实践中环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令出现混同之前提条件。更为重要的是，一方面，停止侵害等环境公益诉讼民事责任的承担往往需要有关行政部门的监督方可实现；另一方面，生态损害行为的持续存在往往又与行政部门怠于履行生态损害行政矫正职权不无关系，当环境行政公益诉讼存在结构性缺位时导致起诉主体无法直接提起要求有关行政主体履行职责的诉讼请求，这才是上述案件中环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令出现混同的真正原因。从起诉主体的角度来看，仅仅提起停止侵害等传统民法上的诉讼请求无法将该民事责任真正落实，所以才出现“重庆市绿色志愿者联合会诉湖北恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水库污染案”中，原告在请求判令矿业公司停止侵害的同时，为避免再次造成污染，而要求对今后可能出现的风险重新作出环境影响评价之诉讼请求。从法院的角度来看，法院也是深知仅仅是简单地判令磺厂坪矿业公司停止侵害并不必然导致再次造成污染的消除，于是才出现了前文表述中的创新性判决。目前，检察机关是提起环境行政公益诉讼的唯一适格主体，因此，在社会组织提起的环境民事公益诉讼案件中，环境公益诉讼民事法律责任与环境行政责任仍可能出现混同的情形。
环境公益诉讼民事法律责任与环境行政责任之混同会带来诸多的不利后果，一是可能导致司法权与行政权的边界模糊，有司法权侵蚀行政权之嫌。环境司法的能动并不等于环境司法之任性，环境公益诉讼民事法律责任与环境行政责任之混同可能进一步加剧行政权与司法权之间的张力与冲突。二是可能进一步强化环境公益诉讼的功能是“政府不管法院替其管”的错误认识，使环境公益诉讼制度构建在歧路上愈行愈远。三是这些混同的创新判决并无明确的法律依据，而且不同的法院对同一性质的诉讼请求可能作出不同的判决，有损司法之权威。因此，当务之急是建立多元主体均具有起诉资格的环境行政公益诉讼制度和环境行政公益诉讼附带民事诉讼，厘清环境民事公益诉讼法律责任与环境行政命令各自之适用条件。