“监管监管者”之制度基本功能定位
环境公益诉讼作为直接以维护与增进生态利益为目的的一项制度创新，同时具有预防、惩罚、填补生态损害之功能，并依民事公益诉讼与行政公益诉讼规制的对象和责任承担方式的不同，其功能的侧重点亦有不同。但将环境公益诉讼制度放在更广泛的环境治理背景下来思考，则发现无论是环境民事公益诉讼制度还是行政公益诉讼制度，其制度所共有的更为根本性的功能是对行政权运行的监督功能，即环境公益诉讼制度应为一项“监管监管者”制度。
在环境问题的公共治理领域中，一方面公民主体一方要依靠公共行政矫正私人选择失灵问题，另一方面行政主体一方则需要依靠对权力的监督机制来解决公共选择失灵问题。由于公共行政本身存在着变异之风险，因此只有这两重关系大体上达成均势方可实现理想的公共治理愿景。然而，我国当下环境治理的现实是公民一方对权力运行之监督明显偏弱而导致这两重关系的失衡。从环境公益诉讼的制度生成背景来看，构建环境公益诉讼制度的直接动因源于我国现行环境行政监管效果的不尽如人意，“行政执法在公益救济方面的内在缺陷是公益诉讼兴起的根源，具体分为执法动力不足和损害填补责任缺失两方面”，因而环境公益诉讼是对现行环境行政执法不足的一种弥补。但是，环境公益诉讼制度具体是通过何种途径来弥补现行环境行政执法机制的不足，从而达致生态利益维护之目标的呢？
学界主流的观点认为，环境公益诉讼是通过对在行政系统中处于弱势地位的环境行政权的补强，替代行政矫正对生态利益维护之不能，从而实现环境公益之维护。巩固教授认为环境公益诉讼是“在执法者不积极履职时起诉违法者，通过判决追究其法律责任，从而起到相当于积极执法的效果”，并将环境公益诉讼直接称为“代位执法”诉讼。这一认识的确契合了当前环境行政执法的部分现实，触及了环境行政执法的某种无奈，因而得到了理论界和事务部门一定程度的认可。如此，环境公益诉讼被纳入与环境行政监管者结盟的内部关系来看待。然而，环境公益诉讼欲求的目标是监督行政执法以在一定程度上克服生态损害行政矫正的固有缺陷，而并非通过加入环境行政监管者寻求与其结盟而为环境行政监管补强。(https://www.daowen.com)
首先，环境公益诉讼制度的建构是以承认生态损害的行政矫正存在固有缺陷为前提的。由于受代表环境公共利益的行政部门的理性有限、地位中立有限、执法实力有限等因素的影响，实践中行政执法部门怠于履行行政职权的情形普遍存在。也正是生态损害行政矫正的“失灵”才催生了环境公益诉讼制度。美国的“私人检察长”理论也以承认“公力救济”环境公益的效果有限为理论假设之前提。在此前提下，借助一个类比化概念（私人检察长）为普通个体提起公益诉讼提供理论依据的“私人检察长”理论，其目的当然不是通过授权寻求更多的“公力救济”，而是寻求在“公力救济”之外通过私人启动司法救济程序来弥补“公力救济”对生态利益维护之不足。试想，如果将环境公益诉讼定位为一种“代为执法”诉讼，即将其理解为是另一种行使“权力”的公法诉讼[14]，那么，环境行政监管权之内在缺陷，能否通过多增加一项同为公权力的“监管权力”就有效克服呢？[15]
其次，环境公益诉讼是在现行生态损害行政矫正之外设置的另外一种补充救济机制，即通过广泛的一般主体启动司法程序以实现对生态利益的维护。环境公益诉讼的基本功能是实现对公权力运行的监督，其性质为私权对公权的制衡。梁慧星教授指出，依传统做法，对公权的制衡适用“公权制衡公权”的法理，即“某个政府机关被授权行使某项行政权（如行政审批、行政许可），就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制”[16]。但这种以公权制衡公权的实践并未取得良好效果，因此必须在公权制衡公权的机制之外，建立私权制衡公权的制度。公益诉讼的本质属性即为私权对公权的制衡。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督。即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序同样意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告起诉前须告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一是敦促有责的公权力机关全面履行职责[17]，因此，环境民事公益诉讼也是对行政执法的一种监督。概言之，环境公益诉讼制度的基本功能定位为“监管监管者”，环境公益诉讼中并非如有的学者所言，“公民原告的出场是以行政的消极退让为前提的”，恰恰相反，敦促行政主体勤勉履职是该制度运行的基本前提和首要目标。
事实上，将环境公益诉讼界定为行政矫正机制之外的另一种救济方式和将环境公益诉讼界定为与行政矫正结盟的内部机制，均能实现对现行环境行政执法不足的弥补，并达致维护公益之目的，但是对实现目标具体路径判别的不同会导致对环境公益诉讼基本属性和功能界定的迥异。若将环境公益诉讼制度定位为与行政主体的联盟，则环境公益诉讼制度的规制对象主要限定为私主体（包括企业和个人）的环境违法行为，即环境公益诉讼的主要规制对象与环境行政监管的对象是同一的，这时环境公益诉讼的实质是私权对私权的监督或者公权对私权的监管。如此，构建环境公益诉讼制度以克服生态损害行政矫正之固有缺陷的目标则无法实现。