“引导者”而非“行动者”之最佳定位

检察机关在提起环境公益诉讼的司法实践中容易出现角色的混同，“检察机关作为法律监督机关和公益诉讼人的角色混同，在造成检察机关适用诉讼程序困难的同时，影响法院的正常审判和环境行政效率”^[24]。在笔者看来，检察机关并非环境行政公益诉讼的最佳原告，检察机关在环境公益诉讼中的最佳定位应当为“引导者”而非“行动者”。理由如下：

首先，从环境公益诉讼的价值取向来看，环境公益诉讼是多元共治的现代型环境治理模式下，为落实公众参与而开辟的一条新路径，环境民主是环境公益诉讼的基本价值取向。因此，让更多的主体参与环境治理，优先保证公民个人和环保团体的参与权是多元共治环境治理模式的题中之义。而与环境民事公益诉讼不同的是，环境行政公益诉讼从一开始就仅仅规定检察机关为提前诉讼的唯一适格主体，体现出对社会组织和公民个人的不信任。生态利益为不特定多人所共享的“共同之善”，维护和增进生态利益与每个人都息息相关，参与环境治理既是公众的一项权利，也是其承担社会责任的一种体现。检察机关垄断环境行政公益诉讼起诉资格违背了环境公益诉讼多元共治的价值取向。

其次，检察机关提起行政公益诉讼的最大优势在于其作为公权力主体，可以与同为公权力主体的行政主体形成有效制衡，从而增强环境行政公益诉讼的威慑力。然而，从环境行政公益诉讼的基本属性来看，环境行政公益诉讼最基本的功能是私权对公权的监督，是我国现行监督体制中已有的公权对公权的监督之外的另一种监督机制，是为了弥补公权监督公权之不足的一种社会监督机制。虽然检察机关提起公益诉讼时是以公益代表人身份出现的，但检察机关毕竟不完全等同于一般的私主体，实质体现的仍然是公权对公权之监督。“以权力监督权力，主要是宪法议题而非行政法议题，并不适合通过授予检察机关行政诉讼权利的方式监督行政权力的运行。”^[25]检察机关垄断环境行政公益诉讼原告资格更是让环境行政公益诉讼社会监督的本意荡然无存了。(https://www.daowen.com)

再次，从诉讼结果来看，目前已经审结的环境行政公益诉讼，检察机关无一例案件败诉，均是以检察机关胜诉而结案，这本身就违背了诉讼两造的结构和基本规律。在检察机关提起行政公益诉讼的试点阶段，就存在着绝大多数案件的诉讼对象针对的是县级以及县级以下的行政机关^[26]，这一现象意味着检察机关对行政主体监督的效果将比较有限。“仅瞄准县及其以下，有违环境保护的自然生态系统属性，只看局部而看不到整体，效果难以彰显，甚至可能相互抵消。在这个意义上，从省一级监督比县一级会有效。”^[27]更重要的是，这一现象是否凸显了检察机关履行公益代表人身份时的选择性监督倾向？难以摆脱“拣软柿子捏”之嫌疑。无论是检察环境民事公益诉讼还是检察环境行政公益诉讼，无论是试点阶段还是正式立法之后至今，检察环境公益诉讼在诉讼对象和案件类型上的避重就轻嫌疑一直存在。

最后，环境行政公益诉讼监督的是行政机关怠于履行行政职权之行为，检察机关本身也是身兼数职的公权力主体，即使其在提起环境行政公益诉讼时是公益代表人身份，但又如何保证作为监督者的检察机关本身不怠于履行监督责任呢？而且，无法回避的一个事实是，与公民个人和环保团体相比，作为国家机关的检察机关，本身并非承受生态损害恶果、对环境污染和生态破坏有切肤之痛的实体，并不会比直接受到生态损害影响的个人和以生态利益维护为宗旨的环保团体更有提起环境公益诉讼的内在动力，目前检察机关在环境公益诉讼领域的过度活跃无法排除是受“政绩考核”等非法律因素影响的结果，当这些非法律因素不再推动检察机关去提起环境公益诉讼时，则环境公益诉讼的前景将变得更加迷茫。

综上，检察机关并非提起环境行政公益的最佳原告。无论从环境公益诉讼的价值取向、基本功能来看，还是着眼于检察机关提起环境公益诉讼的司法现实，公民个人、环保团体才是提起环境行政公益诉讼的优先主体。将检察机关确认为环境行政公益诉讼唯一起诉主体的环境行政公益诉讼，是丢了初心的环境行政公益诉讼。检察机关参与环境行政公益诉讼的最佳方式是支持起诉，只有在出现“勇敢者缺位”时检察机关才应替补成为环境行政公益诉讼的原告。^[28]检察机关在环境公益诉讼中的最佳定位为“引导者”而非“行动者”。