“康菲溢油案”中生态损害法律救济之困局
国家海洋局公布的数据显示，康菲溢油事故共造成蓬莱19-3油田周边及其北部海域约6200平方千米海水受到污染，其中870平方千米海域海水受到严重污染，石油类含量劣于第四类海水水质标准；海水中石油类含量最高为1280微克/升，超背景值高达53倍。[4]此次事故对渔民养殖户、渤海的天然渔业资源、海洋生态系统均造成了重大损害。然而，受损渔民的利益诉求未能得到充分表达和保障，渔民养殖户的维权之路漫长而艰辛，海洋生态损害的法律救济更是显得苍白与无力。早在2013年国家海洋局就已经批复康菲公司恢复生产，但时至今日，渤海的生态修复却难言有效。
1.渔民养殖户的数次环境侵权诉讼——私益诉讼救济几无成效
2011年11月18日，贺业才等山东牟平30名受损渔民，委托律师贾方义分别向天津海事法院、青岛海事法院提起诉讼，向康菲、中海油两公司索赔2000多万元，被天津海事法院、青岛海事法院以民事诉讼举证不足为由驳回。2011年12月13日，河北省乐亭县养殖经营者几名代表和律师团人员，代表107位水产养殖农民向天津海事法院提起诉讼，以海上、通海水域养殖损害责任纠纷为由向渤海湾溢油事故责任方康菲石油中国有限公司提出环境污染损害赔偿，要求康菲停止侵权、消除危险并赔偿经济损失4.9亿余元。天津海事法院未立案。2013年7月2日，山东近500名因渤海蓬莱19-3油田漏油事故而受到物质损害的渔民及其代表，在2011年提起诉讼未被立案的情况下再次向青岛海事法院递交索赔诉状，要求康菲、中海油两家公司对渤海溢油污染承担损害赔偿责任。2015年案件被正式受理，2017年一审判决原告败诉。[5]
受损的大部分渔民在感到诉讼无望的情况下无奈地接受了政府的行政调解，从而拿到数额不等的赔偿金。但没有参与行政协调赔偿补偿的栾树海等21名养殖户，曾在2011年12月7日向天津海事法院提起诉讼，请求赔偿养殖损失总额为1.4亿余元，并要求被告承担703.72万元鉴定费及诉讼费用。天津海事法院于2011年12月30日立案受理该案。直到2015年10月30日，天津海事法院才作出宣判，判决康菲石油中国有限公司赔偿21名中国养殖户168万余元。21名养殖户不满判决结果，提起上诉，2016年9月天津市高级人民法院对此案进行了二审宣判，判决驳回上诉，维持原判。21名养殖户仍然不服二审判决，提起再审，2017年3月最高人民法院裁定驳回其再审申请。[6]此外，因康菲溢油事件而受到影响的其他环境侵权诉讼案件经历了一审、二审和再审程序，这些私益诉讼案件一直持续到2019年。[7]
此次事故中私益损害的赔偿主要是由当时的农业部代表受损渔民与责任方通过协商达成的，仍然遵循的是政府包揽的传统模式，受害者作为直接的利益主体既没有充分的选择权[8]，也谈不上实质性的参与，其利益诉求的确难以保证被充分加以考虑。从诉讼程序的启动和诉讼结果来看，渔民养殖户的数次环境侵权诉讼困难重重。从诉讼请求的类型来看，请求私益损害赔偿的诉讼也无法实现对海洋生态损害的间接救济。
2.海洋行政监管与行政处罚——生态损害行政矫正乏力
与墨西哥湾海上漏油事件发生后第四天责任方就给出了漏油相关数据的迅速反应相比，“康菲溢油案”发生后，作为污染者的康菲公司披露信息迟延，反应迟缓，甚至还存在隐瞒信息的情形，却未被要求承担相应的迟延披露信息之行政责任。而且，事发后有关部门声称曾多次约谈康菲公司负责人并三令五申责令肇事者“彻底查找溢油风险点、彻底封堵溢油源”，然而，存在违规作业的责任方却在落实“两个彻底”方面进展缓慢。在溢油事件发生三个月后溢油源仍未被彻底封堵的情况下国家海洋局才作出责令停产的行政处罚。对康菲公司做出的20万元行政罚款，于实力雄厚的康菲公司而言威慑力亦极其有限。[9]
2012年10月24日，国家海洋局下达《国家海洋局关于蓬莱19-3油田开发生产整改及调整工程环境影响报告书核准意见的批复》（简称“716号批复”），但并未向当事人及社会公开。2013年2月16日，国家海洋局称，康菲公司“经过排液泄压、维护治理等一系列整改措施，蓬莱19-3油田已恢复正常状态，具备正常作业的条件。国家海洋局同意康菲公司逐步实施恢复生产相关作业”。然而，康菲公司整改的过程、整改后的现状以及是否可以预防类似的损害不再发生等情况，国家海洋局都未予以说明，公众无从知晓。蓬莱19-3油田复产理由的充分性备受质疑。
3.生态损害民事公益诉讼救济——举步维艰
首先，公民个人提起的海洋生态损害救济受阻。2011年8月12日，北京律师贾方义以个人名义向青岛海事法院、天津海事法院以及海南省高级人民法院提起对中海油、康菲公司的公益诉讼申请；同时向北京市第一中级人民法院提出诉讼，状告国家海洋局行政不作为。对康菲公司的诉讼请求包括：判令康菲公司立即停止环境污染侵害，消除污染；依法向公众通报污染情况和补救措施的进展情况，向中国公众公开道歉。针对“康菲溢油案”由公民个人发起环境民事公益诉讼未获立案。[10]
其次，国家机关代表国家提起海洋生态损害的诉讼救济胎死腹中。2011年8月16日，国家海洋局北海分局公开表示将代表国家依据相关法律法规，向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼。并通过对外发布公告且公开选拔的方式，选定四家律师事务所作为提起海洋生态损害索赔诉讼的法律服务机构。然而国家海洋局北海分局最终并未启动生态损害索赔的诉讼程序。(https://www.daowen.com)
最后，2015年7月中国生物多样性保护与绿色发展基金会接到青岛海事法院的立案通知书，以中国生物多样性保护与绿色发展基金会为原告方、康菲公司和中海油为被告的“康菲溢油案”环境公益诉讼正式立案。这是“康菲溢油案”事发四年以后首个正式立案的环境公益诉讼，是我国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境类公益诉讼案件。该案的正式受理似乎让人们看到了希望的曙光，然而，在历经两年多时间的等待之后，2017年青岛海事法院以原告主体不适格为由裁定驳回起诉。
4.行政行为监管——监管监管者之环境行政公益诉讼无望
在整个事件的处理过程中，行政监管部门是否存在失职或不当行为？从事故初始的2011年6月4日到发布事故通报的7月5日，长达一个月之久的信息“真空”让公众颇有疑惑，为什么时隔一个月之久才向公众通报？《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定突发公共事件属于政府主动公开信息的重点，《环境信息公开办法（试行）》第十一条亦有类似的规定。因此，在“康菲溢油事故”发生后，有关部门应该及时主动地披露应对该事件的应急预案、预警信息及应对情况等相关信息。与此同时，事故发生三个月之后，康菲公司在事故应对中态度敷衍，并在溢油始终未被彻底控制的情况下国家海洋局才作出“三停”的处罚决定，是否对肇事者的行政处罚过于温柔？在责任追究尚未结束，亦未开展实质性的生态修复的情况下，同意康菲复产是否过于心急？而且从公布的有关文件来看，批复复产的理由并未向公众作出充分说明。
2013年8月2日，中华环保联合会对国家海洋局提起诉讼。中华环保联合会认为，国家海洋局批复康菲公司复产的决定缺乏专家意见支持、未依法举行听证，从程序、实体上均存在严重违法和不当之处，对政府依法行政和中国环境保护与公众权益维护造成损害，从而要求确认国家海洋局批复康菲复产的决定违法。该行政公益诉讼被法院驳回，理由是原告不具有起诉主体资格。
5.生态损害的刑事责任追究——环境刑事诉讼之生态损害救济功能缺失
《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条规定，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。[11]2011年5月1日开始实施的《刑法修正案（八）》将《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三百三十八条的“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，降低了污染类环境犯罪的入罪门槛。1997年《刑法》第三百三十八条修订的直接原因是污染环境罪的入罪门槛太高，修法的直接目的就是降低入罪门槛以对严重生态损害行为进行更严厉的惩罚。依1997年《刑法》第三百三十八条及有关司法解释，“康菲溢油案”所造成的巨大损失远远超过了修改前的“重大环境污染事故罪”的入罪标准。然而，发生在入罪门槛大为降低的《刑法修正案（八）》之后的“康菲溢油案”，却没有追究相关责任主体任何刑事责任，的确让人匪夷所思。
6.生态损害国家索赔机制——迷雾重重
此次事故海洋生态损害索赔是通过行政协商而非诉讼程序达成的。2012年4月27日，国家海洋局宣布与康菲公司和中海油达成了海洋生态损害赔偿协议。康菲公司和中海油总计赔偿16.83亿元人民币，其中，康菲公司出资10.9亿元人民币，赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失；中海油和康菲公司再分别出资4.8亿元人民币和1.13亿元人民币，承担保护渤海环境的社会责任。同时，国家海洋局表示，此次索赔是我国海洋行政管理部门依现行法律与国家赋予的职责，首次代表国家对造成海洋生态损害的石油开发责任主体提出的赔偿，“这一成功实践，在海洋环境保护事业发展中具有里程碑意义，开创了我国重大海洋环境事故生态赔偿的成功先例”[12]。的确，《海洋环境保护法》第九十条明确规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。《海洋生态损害国家损失索赔办法》也明确规定导致海洋环境污染或生态破坏造成国家重大损失的，海洋行政主管部门可以向责任者提出索赔要求，并应及时与责任者签订赔偿协议。这一做法在2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》中被再次确认为以行政主体为赔偿权利人的磋商制度。
然而，行政主管部门（或地方政府）代表国家对生态损害责任主体进行索赔的理论基础是什么？ 国家利益并不等同于社会公共利益。如果真如学界不少学者所言，行政部门是作为海域所有权主体在国家所有权受到侵害时行使索赔权，则此时代表主体所索赔的利益表现为资源利益的国家利益，国家对其拥有的资源利益主张索赔权没有任何问题，但资源利益属于传统经济利益的范畴，这一索赔的结果仍然属于私益损害赔偿而非海洋生态损害公益赔偿，只是在补救、修复资源价值的同时间接地起到了保护生态的功能。如果行政部门是作为海洋生态利益的受托人和管理者进行索赔，这时其所代表的是公共利益没有疑问，但问题在于公共利益是不容让步与妥协的，行政主体拿什么来与责任主体进行协商呢？当责令停产、开工复产等行政决定权与生态损害的赔偿磋商决定权以及之后的生态修复执行权均集中于同一行政主体时，我们又拿什么来保障公共利益在多大程度上被保护而不被牺牲呢？
进一步的问题是，当康菲公司、中海油与国家海洋局就此案的海洋生态损害赔偿达成协议以后，应该说因该协议被执行完毕就意味着本案所导致的海洋生态损害赔偿已经结束，不管此案的处理是否尽如人意，是否如国家海洋局所宣称的那样“成功”。但是，中国生物多样性保护与绿色发展基金会以康菲公司和中海油为被告的“康菲溢油案”环境公益诉讼却于2015年7月在青岛海事法院正式立案。虽然此案目前未能正式进入审判程序，但一个不容回避的问题是：行政主体代表国家进行的生态损害索赔与环保社会组织提起的环境公益诉讼之间是什么关系？行政部门的索赔是否能阻却其他主体提起的生态损害公益诉讼？这一问题引发了激烈的争议。虽然2019年出台的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》对行政主体代表国家进行生态损害索赔进行了优位安排，规定法院受理因同一行为提起的两类诉讼时，应当中止环境民事公益诉讼的审理，待政府索赔诉讼审理完毕后，再就民事公益诉讼未被涵盖的部分作出裁判。这一司法解释契合了生态损害赔偿制度改革方案的意图[13]，然而，政府或政府工作部门为生态损害索赔的第一层级的主体，与其他主体相比享有索赔的优先权。只有在政府拒绝或怠于履行维护和救济生态利益的情况下，社会组织、公民等其他主体方能启动救济程序。那么，政府享有的优先索赔权是否同时为政府的法定求偿义务？一旦出现政府怠于履行求偿职责时，其他社会主体能否在启动向生态损害责任主体索赔的同时提起以行政主体为被告的行政诉讼？政府主导的行政磋商在性质上到底是行政行为还是民事行为？环境行政主体主导的生态损害国家索赔迷雾重重，如此安排的合理性并未得到学界的认可，学界也未能就二者之间的关系作出令人信服的阐释。笔者对生态损害现行救济制度的合理性存在诸多的疑虑并对现有救济制度的实效性深表担忧。