生态损害法律救济的路径探索
面对单一行政执法在生态损害救济中的种种不足，并考虑到生态损害主体的不特定性、损害评估的艰难性、损害后果严重甚至不可逆性等特征，各国对生态损害往往采取公法与私法相结合的救济方式。我国学者也普遍赞成构建生态损害的多元化救济机制。[7]在寻求不同于传统人身损害与财产损害的生态损害救济路途中，学者们纷纷提出了各自不同的主张和侧重点不同的基本救济路径选择，传统侵权责任法的生态化、环境公益诉讼制度、生态损害国家索赔制度以及责令赔偿生态损害、生态损害补救措施行政决定等生态损害行政矫正的制度创新等观点都在探讨生态损害的救济路径中被提出来。与此同时，环境立法、行政执法及司法实践亦在逐步展开。一方面，生态损害救济的理论研究对当前的实践探索起了较大的推动作用；另一方面，生态损害救济实践探索中的困境又促使研究者们进一步反思、修正之前的理论认识。可以说，我国生态损害救济路径的探索是在理论与实践的互动中进行的。
近年来，环境立法、环境管理政策及环境司法实践对生态损害救济的制度创新与救济路径完善进行了一系列的回应。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出要“推动环境公益诉讼”。从2007年开始，各地开始探索建立环境公益诉讼制度，贵阳市、无锡市、昆明市等相继制定了地方性法规或规范性文件，明确规定检察机关、环境保护管理机构以及环保公益组织可以为环境公共利益提起环境公益诉讼。2012年8月31日，全国人大常委会通过修改后的《民事诉讼法》，该法第五十五条设立了环境民事公益诉讼制度。2014年4月24日修订的《环境保护法》第五十八条对环境民事公益诉讼的起诉资格作了进一步规定。最高人民法院、民政部、环境保护部于2014年12月26日下发了《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，对三部门在环境民事公益诉讼中的职能分工和衔接配合作出规定。最高人民法院于2015年1月出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对环境民事公益诉讼的具体程序以及相关问题进行了详细的规定。2015年7月2日最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，提出试点期间检察机关以公益诉讼人身份对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。2017年7月1日起施行的《行政诉讼法》新增了第二十五条第四款，正式赋予检察机关在生态环境和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼的主体资格。同年《民事诉讼法》进行了第三次修正，确认了人民检察院的公益起诉主体资格。2018年3月2日起施行《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察机关提起环境公益诉讼的原则、目的、管辖、种类等作出了更为详细的规定。与此配套，2014年10月21日，国家海洋局印发《海洋生态损害国家损失索赔办法》，2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台，生态损害国家索赔制度在政策性文件中被确立。2021年1月1日开始实施的《民法典》侵权责任编第一千二百三十四条、一千二百三十五条作出了关于生态环境修复与赔偿的规定。2022年《生态环境损害赔偿管理规定》出台。
客观地说，生态损害救济理论研究者对生态损害救济的实践探索起了较大的推动作用，环保法庭的设立、环境民事公益诉讼制度在《民事诉讼法》和《环境保护法》中的确立、《生态环境损害赔偿制度改革方案》的出台，与学者们的呼吁和推动不无关系。同时，生态损害救济实践探索中的困境又促使研究者们进一步反思和修正理论研究所形成的认识。(https://www.daowen.com)
从生态损害救济理论研究与实践探索的互动中可以发现，当前有关生态损害法律救济的路径选择主要集中在两个方面：①探索以损害填补为中心寻求生态损害民事责任之追究的制度构建。一是传统环境侵权责任法的生态化。当认识到将环境侵权作为特殊侵权类型的传统侵权责任法无法救济对生态本身所造成的损害时，传统环境侵权责任法的生态化一时成为学者们为之努力的方向。但侵权责任法毕竟是以私益保护为本位的，侵权责任法生态化的最理想状态也只能在救济传统人身、财产等利益的同时兼顾生态利益之维护。二是环境民事公益诉讼制度的构建。包括侵权责任法在内的民法的生态化对生态损害救济的有限性，直接导致了专门以救济生态损害为己任的环境公益诉讼制度的产生，目前立法确认的环境公益诉讼为环境民事公益诉讼，其制度追求的目的是通过生态损害民事责任之追究来补强行政监管的乏力以维护环境公益。三是生态损害的社会化救济探索。由于生态损害损失巨大，责任主体的赔偿能力直接制约着救济的实效，因此探讨生态损害的社会化救济亦成为生态损害救济制度研究的重要组成部分。[8]生态损害赔偿制度“以生态利益优先为价值取向进行损害的填补或恢复”[9]，同样关注的是责任主体民事责任之承担以实现生态损害的救济。《海洋生态损害国家损失索赔办法》和《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》均确认了政府或有关行政部门代表国家与责任主体进行行政协商的优先程序。②尝试以创新与完善生态损害环境行政法律制度充分发挥环境行政权的主导作用来实现救济之目的。王明远教授从环境行政与环境司法特征之比较出发，认为“从法治的基本逻辑来说，面对环境要素和自然资源受到普遍的侵害和破坏的情况，首要的解决措施和第一道防线并不应当是求助于司法机关的个案裁量，而应当是通过加强行政执法以及行政法上的制度创新实现规则之治”[10]。周珂教授在分析了欧盟的《环境损害环境责任指令》后指出：“在现阶段的实体法律规则环境下，司法手段仅能在环境或生态损害的救济方面发挥相对有限的作用。”并认为“欧盟在环境污染的民事救济之外，借由行政手段解决环境或生态损害的修复问题”之做法极具借鉴价值。[11]胡德胜教授认为生态损害治理应当贯彻风险预防和损害预防原则，主张借鉴澳大利亚生态治理的经验，赋予环境行政管理部门责令采取补救措施的行政决定权。“针对那些将会造成生态环境损害的行为以及将会产生不可逆转的生态环境损害的威胁风险的行为，对违法行为人作出责令其采取补救措施的行政决定。”[12]况文婷、梅凤乔在《论责令赔偿生态环境损害》一文中提出政府“应作为生态环境损害赔偿责任追究的第一性主体”，并主张“确立责令赔偿生态环境损害这一补救性行政责任形式”[13]。陈太清甚至认为“环境损害救济宜采用以罚款为主导的公法路径，并辅之以必要的行政公益诉讼”[14]。刘静认为我国目前“以环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼为核心发展出了一套司法主导的生态损害救济体系”，而“生态损害的公法救济在现行立法中未得到足够重视”，应“建立公法主导的生态损害救济制度”。巩固教授认为“从理论逻辑、实践效果、发展过程、总体状况、国外经验及我国国情看，生态损害赔偿的‘公法模式’都优于‘私法模式’”，主张“通过确立具有损害填补功能的监管责任制度来填补环境损害，包括扩展监管的行政恢复责任制度和作为其辅助的补充性执法机制”。
随着生态损害事件的频频发生及生态损害救济实践尤其是环境公益诉讼制度实践的展开，学界对上述生态损害救济路径的理论思考渐次深入。表现在如下两个方面：一方面从单一救济机制的探究向多元化救济机制拓展；另一方面开始反思不同救济制度本身的功能与限度。目前学界关于生态损害救济问题争论的焦点或者困惑之处表现在：①生态损害赔偿制度到底应以环境行政权的运行为主导即通过行政处理来实现，还是应当借助司法权的运行以环境公益诉讼制度为主导来实现？甚至完全就可以依靠创新、完善行政命令、行政处罚等行政矫正手段就可以实现填补性的生态损害赔偿救济？②环境公益诉讼制度该向何处去？无论是环保组织胜诉的泰州“天价赔偿”案，还是2017年一审环保组织败诉的常州毒地案，都在环境法学界和实务界引起了轩然大波，在各界人士对这些案件进行热议的话题中，沉淀下来需要持续冷静思考的是：环境公益诉讼制度到底应该如何定位？是对行政监管之不足的弥补，还是对行政本身之监管，或者是二者兼而有之？环境公益诉讼制度构建的重点到底是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼？甚至是如有些学者所主张的那样环境民事公益诉讼已经根本没有存在的必要？③在生态损害法律救济中，行政权的边界到底在哪里？生态损害赔偿制度行政协商程序中行政主体一方的索赔权到底是民事权利还是法定职权？该制度中行政主体提起的损害赔偿之诉到底是公益诉讼还是仍然属于私益诉讼？这些疑惑的背后，反映的是环境行政权与环境司法权在权限划分与功能界分上的张力与冲突，同时也直接决定于环境公益诉讼制度的属性厘定与功能定位。在笔者看来，生态损害本身的特征决定了生态损害救济必然选择多元化的救济路径，并应当为社会公众实实在在地参与生态损害的救济过程提供有效途径。不同国家因国情的不同应该采取切合现实的救济方式，我们在用域外经验来主张设立某种救济方式的必要性时，更多的应该从中国的现实、政治体制、司法实践的需要出发来论证其合理性。无论是生态损害的行政矫正还是生态损害的司法救济，无论是生态损害行政责任之完善还是生态损害民事责任之追究，都各有其制度优势和独特功能。当前学界关注的重点不仅仅是讨论应以何种方式为主进行救济的问题，更应该重点研究不同救济制度各自的功能定位和制度优势，在此基础上理顺各种不同救济途径之间的关系，以实现生态损害多元化救济制度之间的有效对接与功能互补。同时，明确实施生态损害不同救济方式的具体保障措施，并将这些具体保障措施落到实处而不是作秀，以补上我国生态损害救济制度运行中的短板，真正能有益于生态利益之维护。
上文提到，环境法学界普遍认同运用司法权对生态损害的救济和运用行政权对生态损害的救济是生态损害救济的基本路径。然而，为环境法学者们所忽视的一个前提性问题是：环境法学者明确或隐含表达的生态损害行政救济与司法救济相协调之“行政救济”，是否能与行政法中作为行政法基本概念之一的“行政救济”一词在内涵上相吻合？如果不能，环境法研究者表述中的生态损害“行政救济”认识如何被现行行政法研究所接纳而融入行政法的理论框架之中，而不是仅仅成为一个环境法学界不顾法学基本理论而无法与其他相关部门法学进行交流对接的自说自话之概念？因此，在分析生态损害救济制度各自的制度优势与功能限度之前，有必要先矫正一个被环境法学界误用的概念。