生态损害行政公益诉讼制度的完善方向
环境行政公益诉讼制度的正式确立一直是环境法学界的重要追求，检察环境公益诉讼制度有力地推动了司法参与环境治理的进程。但检察机关作为提起环境行政公益诉讼唯一主体的司法实践也的确呈现出诸多的问题。以生态损害救济为旨趣的环境行政公益诉讼制度需要有直面问题的勇气，敢于有实质性的突破和创新，以便环境公益诉讼制度能在正确的轨道上运行。
1.扩大起诉主体的范围
与环境民事公益诉讼对社会组织起诉资格过于苛严的限制相比，环境行政公益诉讼一开始就走上了“国家化”的道路，未能给社会组织参与环境行政公益诉讼留有余地。立法的这一规定有现实因素的考量，一方面源于环境行政公益诉讼的特殊性。环境行政公益诉讼的被告为处于强势地位的行政主体，普通行政诉讼尚且存在起诉难、审理难、执行难的问题，环境行政公益诉讼可能遇到的诉讼阻力可想而知。另一方面，环境公益诉讼本身具有复杂性，调查取证难度大、因果关系的认定复杂、专业性强等，对资金、技术等诉讼能力的要求较高。目前环境民事公益诉讼的司法实践也显示出，社会组织提起环境公益诉讼的意愿和能力均现不足。在此情形下，授予社会组织或公民个人提起环境行政公益诉讼的主体资格，其实施效果可能也难尽如人意。
毫无疑问，检察机关提起环境行政公益诉讼能够平衡行政诉讼中原被告之间的地位差距，从而减少环境行政公益诉讼的运行阻力。然而，检察机关垄断环境行政公益诉讼起诉资格带来了诸多的风险，环境公益诉讼过度“国家化”并不利于该制度的健康发展。而且，社会组织和公民个人通过环境公益诉讼参与社会治理，代表了我国治理体系完善的重要方向。尽管现阶段社会组织和公民个人在环境公益诉讼中能发挥的作用可能有限，但并不能因此否定其参与环境公益诉讼的价值。恰恰相反，正是源于当前社会组织和公民个人参与环境公益诉讼的能力有限，才需要为其成长和发挥更大的作用提供可以作为的空间和条件。有学者指出，社会组织在环境公益诉讼中发挥着权力监督制约、诉求表达以及责任分担的作用，而且这些作用无可替代。[29]
因此，环境行政公益诉讼制度的完善首先需要扩大起诉主体的范围，尽快赋予社会组织和公民个人提起环境行政公益诉讼的原告资格。
2.构建检察机关支持起诉制度
一方面，赋予社会组织和公民个人提起环境行政公益诉讼的原告资格是完善我国环境治理体系必定的方向；另一方面，从客观的国情出发，目前我国社会组织和公民的诉讼能力毕竟有限，检察机关在环境行政公益诉讼发挥作用的优势明显。鉴于上述两方面事实均客观存在，笔者认为，环境行政公益诉讼的良性发展既应当发挥检察机关的公权力主体优势，又不能挤压社会组织和公民个人发挥作用的空间，所以笔者主张在扩大环境行政公益诉讼起诉主体范围的前提下，应当重点构建检察机关支持起诉制度。
《民事诉讼法》第十五条将支持起诉原则规定为我国民事诉讼法的基本原则之一。2015年最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定：“ 检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”该条明确了检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。2017年修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”该条在明确检察机关补充起诉的起诉顺位的同时，确立了检察机关支持起诉制度。至此，检察机关支持起诉制度在环境民事公益诉讼中以法律的形式得以确认。
从司法实践来看，在检察公益诉讼试点开始前，立法未能明确检察机关提起环境公益诉讼的诉权，故检察机关主要作为支持起诉人参与到环境公益诉讼过程中。检察机关曾作为环境公益诉讼各类支持起诉主体最重要的主体，在环境公益诉讼中发挥了积极作用。2016年6月13日，江苏省盐城市检察院对扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等污染环境案，向江苏省盐城市中级法院提起民事公益诉讼。后中国生物多样性保护与绿色发展基金会参加诉讼，江苏省盐城市人民检察院撤回了检察机关对本案的起诉，转为以支持机关身份参与诉讼。2016年12月，江苏省盐城市中级人民法院作出判决，全部采纳了检察机关的支持意见。[30]在这个案例中，当社会组织加入诉讼后，检察机关将起诉撤回转而变为支持起诉，一方面遵循了社会组织诉权优先的起诉顺位限制，另一方面检察机关的支持起诉发挥了重要作用，取得了良好的诉讼效果。
然而，“在检察公益诉讼试点开始后，检察机关更多地作为一方当事人提起诉讼，支持起诉的工作相对弱化”[31]。随着检察机关提起环境公益诉讼诉权在立法中的确认和检察环境公益诉讼案件数量的剧增，社会组织在环境公益诉讼中的作为空间被挤压，检察机关支持起诉制度的作用进一步被弱化。尤其是2018年“两高”发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以后，由于该解释增加了检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度，这一新途径为检察机关参与环境公益诉讼提供了便捷的渠道，也进一步冲击了检察机关支持起诉制度的适用。
值得欣慰的是，学界已经对以检察环境公益诉讼为代表的公益诉讼“国家化”现象进行理性反思，意识到了环境公益诉讼“国家化”可能带来的制度风险及在环境治理上存在的隐忧，重新认识到社会组织在公共利益保护中能够发挥的权力监督制约、诉求表达、责任分担的独特功能[32]，与此同时，检察机关支持起诉制度的价值得到关注[33]。
如前所述，检察机关在环境行政公益诉讼中的最佳定位为“引导者”而非“行动者”，即只有在出现“勇敢者缺位”时检察机关才应替补成为环境行政公益诉讼的原告。检察机关参与环境行政公益诉讼的最佳方式是支持起诉，检察机关支持起诉的制度优势在于：一方面可以理顺环境行政公益诉讼原告之间的起诉顺位问题，一旦环境行政公益诉讼的原告资格扩大至检察机关以外的其他主体，则不同主体的起诉顺位是必须要明确的一个问题。另一方面，检察机关支持起诉制度可以克服目前仅由检察机关提起环境行政公益诉讼带来的制度风险以及社会组织单独提起环境行政公益诉讼的诉讼能力不足问题。由于环境行政公益诉讼的被告为行政主体，社会组织独立于公权力主体的监督具有独特价值，同时被告的强势地位也意味着检察机关的诉讼支持意义重大，因此，环境行政公益诉讼中检察机关支持起诉制度的构建，可以充分整合社会组织和检察机关在环境公益保护领域各自的优势，凝聚环境治理中不同社会主体的力量，真正形成多元共治、多赢共赢的新格局。
检察机关支持起诉的作用在环境民事公益诉讼中未能得到充分发挥的原因，一方面是受到检察机关直接起诉方式的冲击，另一方面也与检察机关支持起诉制度本身的不完善有关。环境行政公益诉讼中检察机关支持起诉制度的构建，应当总结环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉制度运行存在的问题，明确检察机关在支持起诉中诉讼辅助人的诉讼地位、细化支持起诉的方式和权责范围并明确支持起诉的有关程序性规定。
3.明确环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼并存时的制度选择
一个不容忽视的事实是，在多数情况下，民事主体的生态损害行为背后，往往都夹杂着行政主体怠于履行职权的影子。当一般主体的生态损害行为与行政主体的违法行为同时出现时，环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼两分并用模式是否还能适用并有效救济被损害的生态利益呢？这也是否定两分并用模式，主张将环境公益诉讼作为独立的特别诉讼模式论者的基本依据。其理由是：在民事主体实施的生态损害行为与行政主体的违法行为交织的情形下，分别处理会导致起诉的不同步与分别审理，造成这种具有关联性的诉讼处理上的困难，同时不利于纠纷的一次性解决。[34]
笔者认为，在民事主体实施的生态损害行为与行政主体的违法行为或不作为行为交织的情形下，分别起诉分别审理的确存在诉讼不经济甚至诉讼处理困难的问题，此时可以适用行政诉讼附带民事诉讼的诉讼类型来应对。这样既不会造成对既有诉讼结构的严重冲击，也能有效化解关联案件分案处理所带来的一系列问题。但是，当一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件时，公益诉讼的起诉主体是可以任意选择诉讼类型，还是公益诉讼可以作出特别的规定呢？的确，针对何种行为起诉的选择权在起诉主体本身，但由于公益诉讼的诉讼目的之特殊性，公益诉讼制度可以做出特殊的安排：首先，对于普通起诉主体，当一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件，而仅提起民事公益诉讼或行政公益诉讼不足以救济生态公益时，法院负有向起诉主体释明归加当事人或提起环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼更有利于实现其诉讼目的的法定义务，最终的选择权仍然归起诉主体。如果起诉主体遵循了法院的建议，则可以同时实现民事责任和行政责任的归责；如果起诉主体选择提起单纯的民事公益诉讼或行政公益诉讼，则由检察机关提起补充诉讼，法院可合并审理。其次，对于检察机关提起的公益诉讼而言，则可以明确规定在此种情况下应当选择提起行政附带民事公益诉讼。
4.明确行政机关的履职标准
在目前的环境行政公益诉讼司法实践中，以行政机关“违法行使职权”为诉由的案件数量很少。[35]检察机关提起环境行政公益诉讼的大部分诉由是行政机关“不依法履行职责”，即行政机关履行职责不彻底、不充分、不全面的问题。按现行的制度安排，行政机关未“依法履行职责”不仅是检察机关提起诉讼请求、案件由诉前程序转入诉讼程序的必要条件，也是法院受理案件后审查并作出裁决的关键。因此，判断行政机关是否“依法履行职责”的认定标准就显得极为重要。
行政机关的履职标准问题已经在学界引起了广泛关注。学者们一致认为我国环境行政公益诉讼存在行政机关履职标准不明确和履职期限设置不甚合理的问题，但对应该如何确定行政机关的履职标准却并未形成共识。张旭勇在《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》（下文称为“张文”）一文中提出从行政机关的职责范围界定、履职期限计算和判断标准选择等方面全面揭示行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定，笔者对此深表赞同。相对于对行政机关履职标准的笼统讨论，该文关于行政机关“不依法履行法定职责”之职责范围的类型化、行政机关履职期限的起算点确定并考虑公益诉讼案件履职特殊性对履职期限的影响、行政机关履职行为标准与结果标准之间的关系及标准选择的可行性分析，有利于启发我们对行政机关履职标准的认定问题进行更细致的思考，并有利于将对该问题的讨论引向深入。下文将结合张文关于行政机关履职标准认定的分析，阐述笔者对该问题的看法。
（一）关于“不依法履行法定职责”之职责范围的界定
1.生效行政决定的执行监督是否应该纳入行政公益诉讼的范围？
张文将行政公益诉讼司法实践中检察机关起诉行政机关“不依法履行职责”的情形区分为两类：一是认为行政机关对相对人的违法行为没有履行法定监管职责，没有及时作出行政处理决定； 二是认为行政机关对相对人作出处理决定之后，没有依法督促履行、依法强制执行或者申请法院强制执行，并提出对后一种行政机关的“不依法履行职责”的监督，即生效行政决定的执行监督不应该纳入行政公益诉讼的范围。理由如下：一是诉讼审判是对权利义务的确认和宣示，而在保证生效行政决定内容实现的执行程序中并不存在权利义务内容的争议，所以不需要将其纳入行政公益诉讼；二是现行行政诉讼法已经安排了行政决定的非诉执行监督，检察机关没有必要也不应该提起行政公益诉讼监督；三是对涉及国家利益或社会公共利益的行政决定，今后立法可以直接赋予检察机关申请法院强制执行的权利，以提高行政非诉执行监督的效率和强度。
笔者认为该文关于行政机关“不依法履行职责”的类型化分析对我们细致深入地了解行政机关的不作为行为很有启发，但也觉得将生效行政决定的执行监督排除在行政公益诉讼范围之外值得商榷。原因在于：一是诉讼审判是对权利义务的确认和宣示，执行程序的确也是为了保证生效行政决定内容的实现，但是，对生效行政决定的执行监督诉讼中却并非没有权利义务内容的争议，这个争议涉及的是行政机关是否有监督生效行政决定执行的职责、是否依法定方式履行了其监督职责的问题，这也成为法院审查的重点。很显然，张文认为生效行政决定的执行监督中并不存在权利义务内容争议的观点，混淆了生效行政决定的执行和其执行监督诉讼的区别，前者不存在权利义务内容争议，因为行政决定已经生效，对行政法律关系中的行政主体和行政管理相对人双方而言，其权利义务均是确定的。但在执行监督诉讼中，诉讼法律关系的当事人是检察机关和行政机关，争议的对象是行政机关是否有监督生效行政决定执行的职责、是否依法定方式履行了其监督职责，因此，对该类行政不作为行为的诉讼审判仍然是对权利义务的确认和宣示。二是现行行政诉讼法已经安排的对行政决定非诉执行的监督，指人民检察院依据人民检察院组织法的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督，其监督对象是人民法院，与检察机关对行政机关的执行监督显然不是一回事。而且，如果真如该文所言，检察机关通过检察建议或移交纪委监委追究相关人员的失职渎职责任就可以实现检察机关对环境生效行政决定的执行监督，那检察环境公益诉讼制度就失去了存在的价值，因为这两项制度对未作出行政决定的行政不作为行为也同样适用。三是在行政机关不履行生效行政决定的执行职责的情况下，直接赋予检察机关申请法院强制执行的权利的行为不可取。暂且不论如此安排是否会真正提高行政非诉执行监督的效率和强度，单就行政权和检察监督权的性质而言就存在疑问，行政权和检察监督权有自己的权力边界，后者行使的目的是敦促行政权的全面、及时履行，而不是要取而代之。四是即使张文陈述的上述三个理由全部能够成立，也不能得出生效行政决定的执行监督均不应该纳入行政公益诉讼的结论。因为他陈述的支持其观点的三个理由均针对的是行政机关对相对人作出处理决定后没有依法申请法院强制执行的非诉执行监督，而遗漏了另外一种情形即行政机关对相对人作出处理决定后没有依法督促履行、依法强制执行的情形。
2.未及时书面回复检察建议是否构成“不依法履行职责”？
张文认为，行政机关回复检察建议的职责具有独立性，属于行政机关的履职范围。行政机关接到检察建议后积极履行了监督管理职责，但是没有在法定期限内回复检察建议亦构成“不依法履行职责”。笔者对此观点不敢苟同。行政机关在规定的期限内以法定的形式回复检察建议的确属于行政机关应当履行的一项职责，回复检察建议程序的敦促功能也不容置疑。然而，行政诉讼法中作为审查对象的行政行为的类型和范围是法定的。“不依法履行职责”认定中行政主体履职的对象为行政管理相对人，检察机关能够提起诉讼要求法院进行审查的行政行为，只能是针对行政管理相对人的行为。很显然，回复检察建议的对象为检察机关，而此处的检察机关无论如何也无法成为行政主体的行政管理相对人。因此，笔者认为珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局公益诉讼案中，法院在国土局已经全面充分履职后，关于延迟作出书面回复行为不属于本案审理标的的认定是合理的。
（二）环境行政公益诉讼中履职期限的计算
依《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款的规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”司法解释关于行政机关履职期限的该项规定在学界引起了较大争议，为环境行政主体履职确定合理的履职期限，需要注意以下两点：一是需要明确司法解释的这项规定是完成履职的期限规定还是回复期限的规定。在笔者看来，一般情况下的“两个月”履职期限首先是回复期限，但同时也是被监督行政行为自接到检察建议后启动监管并一直在积极履职的期限，而并非完成全部履职行为的完整期限。二是源于行政机关履职的复杂性，将两个月期限内不能完成履职的情形区分为主观不能和客观不能。主观不能是指行政机关主观上存在怠于履职的故意，客观不能是指行政主体一直都在积极履职，但由于客观原因导致其无法在两个月的期限内全部完成履职。对于前者，期限届满即可提起诉讼；对于后者，则应当适当放宽履职期限。二者的区分标准就在于行政机关能否证明自收到检察建议后一直在积极履职，并能否明确导致客观不能的具体原因，如调查、鉴定、案件移送、行政审批[36]等。
（三）判断“全面充分履行职责”的标准选择
学界关于行政机关是否依法履行职权的争议，主要集中在行政机关是否全面充分履职的问题上，因为从环境行政公益诉讼的实践来看，经检察建议程序后行政机关明确表示不履行职责或完全不履行职责的情况很少。学界对于“全面充分履行职责”的标准选择形成了行为标准和结果标准两类。所谓行为标准，就是法院只对行政机关的履职行为是否全面充分进行审查，不论相对人违法行为是否已经停止或被纠正、国家利益或社会公共利益受侵害的状态是否已经完全消除。所谓结果标准，就是不仅仅看行政机关是否履行了法定职责，还要看相对人的违法行为是否已经停止或被纠正、国家利益或社会公共利益是否仍然处于受损害的状态。[37]那么，到底应该以何种标准来判断行政机关是否已经全面充分履行了职责呢？主流的观点认为，坚持结果标准对行政机关过于苛严，亦不契合环境公益诉讼制度设计的价值目标。[38]对于行政机关是否“已经全面充分履行了职责”判断标准的选择反映的是司法对行政行为审查的强度问题，司法权应该对行政权的行使进行有效监督，但同时也不应该过度介入而影响到行政机关对行政监管强度的专业判断。笔者认为：①一般情况下，宜采用行为标准。对于结果标准，应该分为相对人违法行为是否已经停止或被纠正和生态利益受侵害的状态是否已经完全消除两种不同情形，并区别对待。由于生态损害的持续性、潜伏性以及有时损害后果的不可逆，即使违法行为被制止也并不等于生态利益受侵害的状态能完全消除。所以生态利益受损害的状态是否已经完全消除不应该成为行政机关是否充分完全履职的判断标准。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第五十三条规定：“行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境行政公益诉讼的，应予受理。”很显然，这里采用的结果标准，对于行政机关来说的确过于苛严。“行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为”，意味着行政机关已经完全充分地履行了其职责，此时生态利益仍处于受损害状态与行政机关是无关的，这时应该提起的是针对生态利益损害主体的环境民事公益诉讼。②《行政诉讼法》第二十五条规定，检察行政公益诉讼的起诉条件是发现“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，这里采用的是行为标准，“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”是行政机关违法作为或不作为的必然结果。但如果采用纯粹的行为标准，完全不考虑行政行为所导致的效果，则可能难以达到有效监督行政机关充分履行职责的目的。行政管理相对人的违法行为是否停止这一结果，有时可以作为判断行政机关是否全面履行法定职责的标准。但此时可以加上行政机关是否穷尽行政监管手段的考量，以实现对行政机关是否全面充分履行法定职权的合理判断。
【注释】
[1]侯宇.美国公共信托理论的形成与发展［J］.中外法学，2009（4）：618-630.
[2]杜辉.论制度逻辑框架下环境治理模式之转换［J］.法商研究，2013（1）：69-76.
[3]罗豪才，宋功德.行政法的治理逻辑［J］.中国法学，2011（2）：5-26.
[4]韩铁.新政以来美国行政法的发展与司法审查的新领域［J］.史学月刊，2008（6）：68-81.
[5]吕忠梅.八问检察院试点环境公益诉讼［EB/OL］.（2015-07-01）［2023-02-14］.https：//www.h2o-china.com/news/227101.html
[6]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析［J］.中国法学，2016（1）：49-68.
[7]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析［J］.中国法学，2016（1）：49-68.
[8]王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序［J］.清华法学，2016（6）：101-114.
[9]徐卉.探索检察机关提起公益诉讼的中国模式［N］.学习时报，2017-02-22（7）.
[10]分别是江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案；吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案；湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案；福建省清流县检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案；贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案。
[11]即贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案与吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案，准确地说是一个环境行政公益诉讼，一个环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼。
[12]王治国，徐盈雁.检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现［N］.检察日报，2016-11-07（4）.
[13]黄学贤.行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2018（2）：41-53，191.
[14]最高人民法院.《中国环境司法发展报告》（绿皮书）及典型案例新闻发布会［EB/OL］.［2019-06-03］.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-145072.html.
[15]于潇，郭璐璐.公益诉讼诉前程序行政机关整改率达到97%［EB/OL］.［2019-06-03］.http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201902/t20190214_408047.shtml.
[16]最高人民检察院.2019年已办理行政公益诉讼生态环境领域案件50263件［EB/OL］.（2019-03-05）.https：//tech.sina.cn/2020-03-05/detail-iimxxstf6539291.d.html.
[17]最高人民法院.最高法发布《中国环境资源审判（2021）》［EB/OL］.（2022-06-05）［2023-01-29］.https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html.
[18]喻文光.提起环境行政公益诉讼还需构建配套制度［N］.检察日报，2015-07-27（3）.
[19]柳北区人民检察院课题组在《试论检察机关提起行政公益诉讼的制度构建》中提出：“在整个行政公益诉讼的程序当中，作为提起公益诉讼的主体的检察机关应当是以准原告的身份出现，理由有以下几点：一是检察机关作为行政公益诉讼的原告，能对法院的确定判决以抗诉的形式进行审判监督，确保公共利益能及时被保护；二是检察机关作为诉讼主体，只能对公共利益进行法定程序上的维护，不能处分实体权利；三是作为提起诉讼的主体，检察机关并不具体承担法院对公益诉讼判决的实体责任，法院也不能驳回检察机关的诉讼请求，只能对诉讼进行确认，保护一方利益。”如此，则“检察机关准原告之身份是最有利于其提起行政公益诉讼的”。可是，这还是行政公益诉讼吗？
[20]贾阳.始终明确检察机关在公益诉讼中的定位［N］.检察日报，2015-07-07（1）.
[21]刘子阳.检察机关起诉行政机关不是“官告官”［N］.法制日报，2015-07-03（5）.
[22]彭波.公益诉讼 促进依法行政［N］.人民日报，2017-08-27（1）.
[23]检察机关这一身份的转换在2018年珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责案中得到了体现，法院在一审案件中判决检察机关败诉，二审法院又驳回了检察机关上诉，2019年，吉林省检察院又向吉林省高院提出抗诉。该案中检察机关在一审时是以公益诉讼起诉人身份提起的，所以不服一审判决只能提起上诉，而在二审后提起抗诉时其身份为法律监督主体而非公益诉讼起诉人。
[24]余彦，黄金梓.对检察机关垄断行政公益诉讼起诉资格之质疑及正位：以环境行政公益诉讼为分析重点［J］.常州大学学报（社会科学版），2018，（1）：12-19.
[25]高琪.检察机关提起环境公益诉讼：历程与评价［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2020（1）：47-58，111-112.
[26]2017年1月4日最高人民检察院围绕“检察机关提起公益诉讼”发布的五个指导性案例中，四个行政公益诉讼案件均指向的是县及县以下的行政机关。
[27]高鑫，王晓飞.吕忠梅接受专访 提议生态文明入宪［N］.京华时报，2017-03-05（5）.
[28]在《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中，明确检察机关提起民事公益诉讼的案件范围时表述为“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”。在明确检察机关提起行政公益诉讼的案件范围表述为“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼”。即意味着授权者一开始是考虑到检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳原告。（检察机关提起公益诉讼改革试点方案［N］.检察日报，2015-07-03（2）.）
[29]陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思［J］.北方法学，2019（6）：70-79.
[30]贾阳.江苏省盐城市人民检察院对扬州腾达化工厂、张百锋等污染环境案提起民事公益诉讼［N］.检察日报，2016-06-15（1）.
[31]江必新.中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善［J］.法律适用，2019（1）：5-12.
[32]代表性论文有：陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思［J］.北方法学，2019（6）：70-79.高琪.检察机关提起环境公益诉讼历程与评价［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2020（1）：47-58，111-112.
[33]2020年代表性的研究有：周庆，李佳航.检察机关支持起诉的权利与义务——以民事公益诉讼为视角［J］.榆林学院学报，2020（3）：66-70.张萌.检察机关支持起诉环境污染民事公益诉讼研究［J］.运城学院学报，2020（1）：42-48.
[34]晋松.困惑与突破：环境司法保护的诉讼模式——基于行政公益诉讼制度构建的反思［J］.法律适用，2014（2）：69-74.
[35]这一现象与行政执法中存在违法行政导致生态损害的直观感受不符，该现象的出现是否与检察机关的选择性起诉问题有关，仍有待观察和进一步研究。
[36]当然，这些客观不能完成履职的具体原因的归纳提炼还需要做更细致的工作，有时厘清主观不能和客观不能并非易事。
[37]张旭勇.行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定［J］.浙江社会科学，2020（1）：67-76，157-158.
[38]刘超.环境行政公益诉讼诉前程序省思［J］.法学，2018（1）：114-123.