检察机关提起环境行政公益诉讼热的冷思考
虽然新《环境保护法》第五十八条并未明确该法所确立的环境公益诉讼是否包括环境行政公益诉讼制度，2014年《行政诉讼法》的修改也对环境行政公益诉讼只字未提，但并不意味着学界与立法部门否定了环境行政公益诉讼制度建构的必要性。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，最高人民检察院于2015年6月24日向全国人大常委会请求授权在部分地区开展公益诉讼改革试点工作，7月1日，全国人大常委会表决通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，决定授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展提起公益诉讼改革试点，试点期为两年。7月2日，最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的目标和原则、案件范围、诉前程序、起诉条件、诉讼请求等有关内容。2016年2月29日，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，就人民法院审理检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的起诉条件、诉讼请求、诉讼管辖、审判形式、是否适用和解或调解、被告反诉以及上诉或抗诉的审判规则等内容作出了规定。
自试点方案实施以来，检察机关提起公益诉讼尤其是提起行政公益诉讼可谓硕果累累。截至2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。在试点地区检察机关提起的495件公益诉讼案件中，民事公益诉讼57件，行政公益诉讼437件，行政公益附带民事公益诉讼1件，行政公益诉讼案件的占比超过80%；同时，在检察机关办理的3883件诉前程序中，涉及行政公益诉讼的3763件，占比97%。[9]2017年1月4日最高人民检察院围绕“检察机关提起公益诉讼”发布了五个指导性案例[10]，其中有四个为检察机关提起的环境行政公益诉讼案件。2017年3月7日最高人民法院发布十起环境公益诉讼典型案例，其中两起为检察院提起的环境行政公益诉讼案件。[11]一时间，各大媒体也在争相报道各地检察机关提起环境行政公益诉讼所取得的实际效果，总之，“检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现”[12]。“不仅进一步有效发挥了检察机关作为国家法律监督机关的职能，而且大大释放了行政诉讼制度的能量，积极拓展了对行政机关违法行为司法监督的空间，开拓了依法维护国家利益和公共利益的领域，开辟了司法维护国家利益和社会公共利益的中国式道路。”[13]
2017年7月1日起施行的《行政诉讼法》新增了第二十五条第四款，正式赋予检察机关就生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼的主体资格。2018年3月2日起施行 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察机关提起环境公益诉讼的原则、目的、管辖、种类等作出了更为详细的规定，自此检察机关提起环境行政公益诉讼有了更为体系化的规范指引。
从司法实践来看，2018年，全国法院受理检察机关环境行政公益诉讼案件376件。[14]此外，2018年检察机关还发起环境行政公益诉讼诉前程序53521次，经诉前程序行政机关整改率达到了97%。[15]2019年全国检察机关办理的生态环境领域案件为50263件，挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地2.98万余亩（合1987余公顷），挽回各级集体林地中的生态公益林1.35万余亩（合900余公顷），督促恢复被非法开垦和占用的草原9300余亩（合620余公顷），在防治环境污染、保护自然资源、维护生态健康等方面，作出了重大贡献。[16]2021年，在全国受理的5917件环境公益诉讼案件中，检察机关提起的案件数达到了5610件，占到了该年全部环境公益诉讼案件数的94.8%。[17]显而易见，检察机关提起的环境行政公益诉讼案件获得迅猛增长，将检察机关通过诉前程序办结的大量环境行政公益诉讼案件涵括进去，则似乎可以得出当前环境行政公益诉讼已经成为环境公益诉讼制度重心之结论。然而，检察机关是否为提起环境行政公益诉讼的最佳主体？在检察机关提起公益诉讼尤其是环境行政公益诉讼之数量剧增的背后，是否仍然存在着我们不得不面对的诘难？笔者认为，应当透过司法实践，对检察机关提起环境行政公益诉讼进行一个由表及里、从现象到本质的冷静思考，以期对环境公益诉讼制度的完善有所裨益。