起诉激励之“扬”与诉讼前置之“抑”
1.设置环境公益诉讼前置程序
正如王明远教授指出，为了应对环境公益利益保护时所遭遇的科技性、民主性等方面的挑战，我国环境民事公益诉讼制度突出强化了司法权，并要求行政权与司法权配合，这容易使司法权突破其职权范围，从而损害行政权和司法权之间的合理分工与权力平衡。[57]而诉前告知程序一方面可以起到尊重“行政机关的专业性”并贯彻“行政权优先”原则的作用，从而避免司法权对行政权造成不当干涉；另一方面，该程序也是私权对公权的一种监督，原告起诉前须告知负有职责的行政主体，从而可以敦促有责的公权力机关积极履行职责。因此，在环境民事公益诉讼中设置诉讼前置程序，既可以发挥公益诉讼对行政权行使的监督功能，又能有效抑制司法权对行政权的取代或超越。
然而，《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”这一起诉后的告之程序不同于诉前告之程序，无法起到贯彻“行政权优先”并敦促有责主体履行行政职责之功能。应该借鉴美国公民诉讼制度，规定适格主体在提起环境民事公益诉讼的60日之前，必须告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，在期限届满后被告行为所致生态损害仍未获得有效救济时，方可对其提起环境民事公益诉讼。
2.设置环境公益诉讼起诉激励机制
作为“勇敢者诉讼”，环境公益诉讼成本的高昂与诉讼利益并不归属于起诉主体之特性容易导致其陷入政治经济学中的“集体行动”困境。奥尔森指出，对于具有共同利益追求的集团成员而言，除非集团成员人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使集团成员按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的集团成员不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。[58]我国向来有厌诉的传统，环境公益诉讼叫好不叫座现象“不过是公共选择理论中的‘理性冷漠’现象在环境维权领域中的具体体现，是经济人追求自身利益最大化的必然结果”[59]。起诉激励机制的缺失无疑会使环境公益诉讼遇冷现象雪上加霜。
环境公益诉讼原告诉讼收益与诉讼成本的巨额反差是导致公益诉讼遇冷的重要原因，一般而言，通过合理的制度安排解决环境公益诉讼原告的成本分摊是解决这一问题的关键。“败诉方负担”规则[60]即为一种诉讼成本的分摊机制。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、第三十三条对环境公益诉讼的原告诉讼成本作出了一些特殊安排。
2017年1月25日，“常州毒地”公益诉讼案在常州市中级人民法院宣判，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所与绿发会败诉，案件受理费人民币189.18万元，由两名原告共同负担。[61]这起新《环境保护法》实施以来第一例一审社会组织败诉的公益诉讼案件，因原告可能承担“天价”诉讼费而曾在学界引起轩然大波。虽然2018年12月，该案二审法院支持了原告部分的诉讼，认为三家造成污染的化工企业应该就造成污染的行为向公众赔礼道歉，并向两家公益组织支付律师费和差旅费，案件受理费按非财产案件计算处理，但该案反映了一个事实，环境公益诉讼的起诉激励机制恐怕不仅仅是确认“败诉方负担”规则那么简单，而是应当在进一步细化原告诉讼成本负担规则，尤其是确立败诉后原告的诉讼成本的合理负担规则，让起诉主体在没有后顾之忧的前提下，进一步思考和探索对原告提起环境公益诉讼行为进行肯定和金钱补偿或物质奖励的有效制度，如设立公益诉讼补偿专项基金，建立将公益诉讼裁判资金统一监管、有序有效使用的基金管理制度，以激励“勇敢者”提起公益诉讼，实现维护生态利益之目的。司法实践中社会组织在起诉时主张被告承担生态修复费用而不列明具体赔偿金额，法院则将此案件认定为非财产性案件，实行按件收取受理费。这些实践中减轻或免除环境公益诉讼原告诉讼费的做法，也值得认真加以研究。
【注释】
[1]吕霞.环境公益诉讼的性质和种类——从对“公益”的解剖入手［J］.中国人口·资源与环境，2009（3）：54-59.
[2]韩志红，阮大强.新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践［M］.北京：法律出版社，1999：173.
[3]吕忠梅.论生态健康保护的法律机制：环境公益诉讼［J］.前进论坛，2010（1）：29-30.
[4]别涛.环境公益诉讼的立法构想［J］.环境保护，2005（12）：23-27.
[5]吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008（6）：131-137.
[6]李义松，苏胜利.环境公益诉讼的环保逻辑与法律逻辑［J］.青海社会科学，2011（1）：61-66.
[7]吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008（6）：131-137.
[8]周枏.罗马法原论（下册）［M］.北京：商务印书馆，1994：958.
[9]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2011（3）：50-57.
[10]王小钢.论环境公益诉讼的利益和权利基础［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2011（3）：50-57.
[11]笔者主张公权力主体在一般情况不宜作为环境公益诉讼的起诉主体，只有当出现“勇敢者缺位”时，公权力主体才可以作为替补主体获得起诉资格。（谢玲.再辩“怠于行政职责论”——就环境公益诉讼原告资格与曹树青先生商榷［J］.河北法学，2015（5）：123-132.）
[12]张辉.美国公民诉讼之“私人检察总长理论”解析［J］.环球法律评论，2014（1）：164-175.
[13]张辉.美国公民诉讼之“私人检察总长理论”解析［J］.环球法律评论，2014（1）：164-175.
[14]巩固.环境民事公益诉讼性质定位省思［J］.法学研究，2019（3）：127-147.
[15]事实上，对于行政权的监督而言，我国的制度设计中从来不缺体制内的监督，缺的正是强有力的来自体制外的监督。
[16]林莉红.行政救济基本理论问题研究［J］.中国法学，1999（1）：41-49.
[17]015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”这一起诉后的告之程序不同于诉前告之程序，难以起到敦促有责主体履行行政职责之功能。我国这一现行立法的缺陷也是导致学界对环境民事公益诉讼功能定位出现偏差的原因。
[18]Joseph Raz.Ethics in the Public Domain：Essays in the Morality of Law and Politics［M］.Clarendon：The Clarendon Press，1995：37.
[19]Joseph Raz.The Morality of Freedom［M］.Clarendon：The Clarendon Press，1986：251.
[20]那些认为即使赋予公民个人环境公益诉讼起诉资格，个人也必定缺乏起诉动力的观点正是过分强调了公益与私益之间的对立而忽视了二者之间的内在关联。
[21]如吕忠梅老师认为：“环境公益诉讼是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来或可能带来的环境损害为基本诉求，主要是通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任来实现对环境社会公共利益的保护和救济的一种专门诉讼。”（吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析［J］.中国法学，2016（3）：244-264.）
[22]如吕忠梅老师认为：“环境公益诉讼是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来或可能带来的环境损害为基本诉求，主要是通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任来实现对环境社会公共利益的保护和救济的一种专门诉讼。”（吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析［J］.中国法学，2016（3）：244-264.）
[23]学界普遍认为2017年修订的《海洋环境保护法》第八十九条第二款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”为环境民事公益诉讼的最早法律依据，但笔者认为此处规定的海洋环境监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿途径即使是通过诉讼方式进行，也不能算作真正意义上的环境公益诉讼，理由将在下文详述。
[24]吕忠梅.环境司法专门化现状调查与制度重构［M］.北京：法律出版社，2015.贵阳法院受理的18件是否全部为环境民事公益诉讼案件还有待进一步考察。
[25]其实确切的数字存在多个版本，如中国生物多样性保护与绿色发展基金会于2015年12月16日发布的2015年工作总结称全国“提起”环境公益诉讼案件45件，2015年12月29日最高人民法院新闻通气会上，最高人民法院环境资源审判庭副庭长王旭光则称2015年各级法院共“受理”环境民事公益诉讼案件45件，而2016年3月11日，当时的环保部部长陈吉宁在两会期间答记者问时称2015年全国法院“受理”民事公益诉讼案件47件。（巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析［J］.法学，2016（9）：16-33.）
[26]最高人民法院.最高法发布《中国环境资源审判（2021）》［EB/OL］.（2022-06-05）［2023-01-29］.https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html，最后访问时间：2023年1月29日。
[27]截至2021年年底，全国共有环境资源专门审判机构2149个，其中环境资源审判庭649个（包括30家高级人民法院，158家中级人民法院及460家基层人民法院），合议庭1285个，人民法庭215个。最高人民法院.最高法发布《中国环境资源审判（2021）》［EB/OL］.（2022-06-05）［2023-01-29］.https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html，截至2022年年底，全国共有环境资源专门审判机构2426个。最高人民法院.最高人民法院发布环境公益诉讼专题指导性案例［EB/OL］.（2023-01-11）［2023-01-29］.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2023/01/id/7097851.shtml.(https://www.daowen.com)
[28]受案数量中还包括一些不能正常审结的案件，因此仅仅是受案数量本身还不能等于通过诉讼程序回应环境公益损害本身的程度。
[29]刘晓星.环境公益诉讼缘何叫好不叫座［N］.中国环境报，2015-03-13（08）.
[30]曹红蕾.环境公益诉讼一年半零受理［N］.云南信息报，2015-06-03（A18）.
[31]如王明远教授提出：“从行政法的总体发展趋势来看，环境民事公益诉讼并不是环境公益司法化的重点”，“需要明确行政机关在环境公共事务上的主导权，在此基础上，将环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的重点和发展方向。”（王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析［J］.中国法学，2016（1）：49-68.）
[32]也有个别人主张环境公益诉讼的主体还包括了自然体。如朱秋安在《论自然体能否介入环境公益诉讼》（朱秋安.论自然体能否介入环境公益诉讼［J］.商业时代，2012（2）：114-115.）一文中从自然体的环境权入手，认为环境公益诉讼的主体还包括了自然体。
[33]陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思［J］.北方法学，2019（6）：70-79.
[34]蒋小红.通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察［J］.环球法律评论，2006（3）：372-377.
[35]最高人民法院.《中国环境司法发展报告》（绿皮书）及典型案例新闻发布会［EB/OL］.（2019-06-03）［2022-04-23］.http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-145072.html.
[36]最高人民法院.最高法发布《中国环境资源审判》（2021）［EB/OL］.（2022-06-05）［2023-01-29］.https：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-361291.html.
[37]吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析［J］.中国法学，2016（3）：244-264.
[38]巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析［J］.法学，2016（9）：16-33.
[39]如在自然之友诉泰州三家化工厂废酸倾倒案中，泰州中院以自然之友是“从事环境研究的研究机构，不是专门从事环保公益活动的社会组织”为由不予受理。江苏省高院又以“自然之友研究所作为从事环境研究的研究机构，系从事环境保护公益的组织”而认定了自然之友的起诉主体资格。
[40]刁凡超.腾格里沙漠污染公益诉讼案终审裁定：确认环保组织诉讼资格［EB/OL］.（2016-01-29）［2023-02-14］.http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1427140
[41]巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析［J］.法学，2016（9）：16-33.
[42]张新宝，庄超.扩张与强化：环境侵权责任的综合适用［J］.中国社会科学，2014（3）：125-141，207.
[43]“康菲溢油案”中，渔民的渔业资源损失明显是属于私益损害，农业部代替受损渔民去和责任主体协商赔偿问题的理由无非是渔民力量分散，无力与企业抗争等，可这时正是公权力机关发挥作用的时候，有关部门应当支持渔民的索赔请求，为其请求权的行使提供帮助，而不是直接越俎代庖。
[44]环境维权勇士陈法庆，康菲溢油事故发生后律师贾卫方曾以个人名义向法院提起公益诉讼。
[45]从检察机关提起环境行政公益诉讼无一败诉的情况就可见一斑。
[46]吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析［J］.中国法学，2016（3）：244-264.
[47]巩固.2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析［J］.法学，2016（9）：16-33.
[48]曾世雄.损害赔偿法原理［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：148.
[49]陈红梅.生态损害的私法救济［J］.中州学刊，2013（1）：55-61.
[50]王灿发.环境法学教程［M］.北京：中国政法大学出版社，1997：134-135.
[51]胡卫.环境污染侵权与恢复原状的调适［J］.理论界，2014（12）：111-120.
[52]高吉喜，杨兆平.生态功能恢复：中国生态恢复的目标与方向［J］.生态与农村环境学报，2015（1）：1-6.
[53]江苏省法院.江苏法院2014年环境资源典型案例［EB/OL］.（2014-12-03）［2023-02-14］.https：//www.jsfy.gov.cn/article/91620.html
[54]江苏省无锡市中级人民法院.中华环保联合会与宜兴市江山生物制剂有限公司环境污染公益诉讼纠纷一审民事判决书［EB/OL］.（2022-05-12）［2023-02-14］.http：//huanbao.acef.com.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=22&id=83.
[55]市高法院公布2016—2017重庆环境资源审判十大典型案例［N］.重庆日报，2018-05-18（009）.
[56]张小雪，张鹏，吴凯敏，等.《中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任民事公益诉讼案》的理解与参照——传统侵权责任法理论下被告主体资格的扩展与延伸［J］.人民司法，2022（11）：61-63.
[57]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析［J］.中国法学，2016（1）：49-68.
[58]［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等译.上海：上海人民出版社，1995：1-3.
[59]陈亮.环境公益诉讼“零受案率”之反思［J］.法学，2013（7）：129-135.
[60]即法律授权法院，在其认为适当的时候，将胜诉原告所应承担的诉讼成本判给败诉被告承担的一种诉讼成本分摊方式。陈亮，刘强.纠缠于正诉激励与滥诉预防之间——美国环境公民诉讼中“败诉方负担”规则之考察［J］.法律适用，2007（8）：90-92.
[61]李超.难以承受的“天价诉讼费”［N］.中国青年报，2017-02-07（4）.