风险预防理念与生态损害司法救济

随着突发性环境污染事故的频发和全球变暖、臭氧层空洞、自然资源锐减等新型环境问题的出现，以及生态灾难所带来的巨大破坏与损害后果，人们对环境问题及其伴生物——环境风险越来越关注。正是在这种背景下，风险预防原则（Precautionary Principle）应运而生，它主张即使在相关科学知识尚不完备即存在科学不确定性的情况下，也应当采取预防措施防范可能的风险。

一般认为，风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，该原则早期的国际实践主要集中在海洋环境保护领域。1969年的CLC公约就已经有成员国在公海上采取措施时应考虑“防治、减轻或消除由于油类对海洋的污染或污染威胁而对其海岸或有关利益产生严重而紧迫的危险”^[88]之规定，1984年北海公约第一次部长级会议上被正式引入国际条约中，即在此次会议的部长宣言中指出：“意识到只有投入相当巨大的花费并经过较长时间，海洋环境损害才能获得逆转或补救，因此，沿岸国家和欧共体无须等待危害影响的证据，必须采取行动。”^[89]1992年的《保护东北大西洋海洋环境公约》第2.2（a）条规定：“一旦具有关注直接或间接引入海洋环境的物质或能量将威胁人类健康、危害生物资源和海洋生态系统、损害舒适性或者干扰海洋的其他合法用途的合理基础，甚至缺乏有关输入物与影响之间的因果关系的确凿证据时，缔约方应凭借采取防范性措施适用风险预防原则。”^[90]此后，风险预防原则得以迅速发展，成为环境立法与实践中的热门词汇，并逐渐由海洋环境保护领域发展到臭氧层保护、生物多样性保护、气候变化等环境保护的一般性领域，基斯认为，“1990年以后的国际环境法文件几乎都采纳了风险预防原则”^[91]。(https://www.daowen.com)

《里约环境与发展宣言》（以下简称《里约宣言》）原则15中被公认的对风险预防原则最准确的表述：“为保护环境，各国应根据他们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重或不可挽回损害之处，不能将缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”风险预防原则的基本构成要素有以下几点：第一，存在一定风险（风险指遭受损失、伤害或毁灭的可能性）。第二，风险具有不确定性。第三，不应迟延采取措施缓解环境恶化。风险的不确定性不能成为迟延甚至拒绝采取行动的理由。第四，采取符合成本效益的预防措施。^[92]在1992年《里约宣言》原则15中，其提出采取预防措施的前提也是“非常严重的或者具有不可逆性的环境损害”（serious or irreversible environmental damage）。

传统的法学理论认为，对风险的管理主要依靠行政规制来实现，司法关注的是损害发生后的事后救济。有学者认为，由于风险行为本身危害巨大、主体不确定、责任认定难、因果关系不明确，而导致专业规制机构的“事前规制优于事后责任”，也意味着风险规制的实施宜采用行政中心模式。^[93]然而，随着风险社会中行政职能由以推动和促进经济增长为主转向兼顾生态风险的预防与控制，法院在公共利益问题上也开始采取能动主义的态度，以适应新的社会模式下行政权的变化。“消未起之患”的任务不再仅仅局限于行政规制领域，环境风险的事前预防和事后治理对司法提出了新要求。一方面，法院“对涉及公共利益的行政行为进行更加严格和频繁的审查，并对行政过程中利益的平等表达给予了更多的关注”^[94]；另一方面，无论是传统侵权救济法领域内就现代环境侵权责任如何合理分担而进行的讨论，还是环境公益诉讼制度中关于“有损害之虞”即可启动司法救济程序以如何敦促有关主体采取措施降低风险发生概率的设计，都意味着损害预防甚至风险预防理念向司法领域的渗透。