公益、私益之分野与传统二元救济模式

公益与私益的分野由来已久。“公共利益”一词最早可追溯到公元前5—6世纪的古希腊，古希腊特殊的城邦国家制度造就了一种“整体国家观”。与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。亚里士多德把公共利益看作是国家实现“最高的善”的物化形式。乌尔比安则提出著名的“公法”和“私法”理论，即“公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法”^[2]。边沁认为，法律的一般和最终目的不过是社会的最大利益而已，立法者的职责是在公共利益和私人利益之间达成调和。庞德将利益分为三类：个人利益（直接涉及个人生活，并以个人生活名义所提出来的主张、要求和愿望）；公共利益（涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望）；社会利益（涉及文明社会的社会生活，并以社会生活的名义提出的主张、要求和愿望）。^[3]

源于公益与私益的不同特征与分野，传统法学理论对公益与私益规定了不同的保护路径。对于私益损害，受害者往往可以通过调解、诉讼等方式得到救济；而对于“公益的救济，除刑事诉讼外，一般是通过将国家和政府作为公益代表人，赋予其维护公益的公权力。国家和政府直接行使公益维护的公权力的具体方式是行政管理。”^[4]。我国传统的民事诉讼和行政诉讼均以维护私人私益免受侵害为目的。2012年以前未修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）规定原告与案件事实必须有“直接利害关系”，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）直到2017年才增加了检察机关提起行政公益诉讼的内容，在这之前的行政诉讼均为公民、法人或者其他组织为维护自己的利益而提起的诉讼。^[5](https://www.daowen.com)

生态损害是对环境和生态系统本身之损害，其损害的对象是人类的“共同之善”，属于典型的公共利益损害范畴。生态利益的公共产品属性使市场机制在生态利益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对生态利益进行有效调节，市场机制在生态利益的合理维护、有效增进和充分供给上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政监管部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政监管部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则环境公益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，生态保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，环境行政执法效率低下和环境质量整体上的持续恶化如同一个硬币的两面，共同佐证了我国目前环境管理权运行在生态保护上的失效。^[6]