环境公益诉讼的制度生成背景之预设

从环境公益诉讼的制度生成背景来看，环境管理公权力运行在应对环境损害问题上的失效是需要构建该制度的基本前提。

生态利益的公共产品属性使市场机制在生态利益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对环境公益进行有效调节，市场机制在生态利益的充分供给和合理配置上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政执法部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则生态利益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，环境保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，我国环境行政执法乏力成为不争的事实。(https://www.daowen.com)

构建环境公益诉讼制度的必要性正是源于行政执法机制在环境保护上失效这一基本事实。从实证的角度来考察，再强大的行政执法权也会存在执法资源不足的问题。从管理学的角度来看，即使环境行政部门始终代表环境公益并勤勉履行职权，环境行政部门的行政决策也有可能存在失误，信息不对称、环境监管的高成本等因素决定了环境行政部门的理性是有限的，环境行政执法行为并非都会导致环境公益的增加。而且，作为监管者的环境执法主体并非始终代表环境公益的“理想人”，环境行政部门也是有着自身利益追求的“经济人”，当其部门自身利益与环境公益之间缺乏关联性时就会失去严格执法的动力甚至基于利益而与污染企业合谋，从而导致行政执法机制在环境保护领域的失效。是故，建立环境公益诉讼制度的基本目标是：通过对传统诉讼机制的突破，借助司法的力量，敦促公权力机关勤勉履行行政职权，对减损或可能减损生态利益的行为进行监督，并填补传统救济机制对生态损害法律救济的缺位，以维护或增进生态利益。环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为。

建立在公共信托理论基础上的环境公益诉讼制度的目标是维护环境公益，实现途径是通过诉讼对所有减损或可能减损生态利益的行为进行监督，既包括私主体的危害行为，也包括公权力机关的危害行为，环境公益诉讼的性质可以是私权对私权的监督或者是私权对公权的监督。然而，由于公共信托理论“始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心”^[1]。而我国环境管理公权力运行的失效是构建环境公益诉讼制度的前提，因此，环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反。