原告起诉资格确认之苛严与放松
学界一致认为原告资格是环境公益诉讼法律制度构建的重心，因此，关于环境公益诉讼制度，最初争议的焦点在于赋予哪些主体以提起公益诉讼的原告资格。理论界一般认为，自然体与后代人不宜作为环境公益诉讼的原告[32]，公民与环境非政府组织是环境公益诉讼的适格原告，但对于是否赋予公权力机关（包括作为司法机关的检察机关与隶属行政机关序列的环保部门）环境公益诉讼的原告资格则一直存在激烈的争议。2021年《民事诉讼法》确认了检察机关提起环境民事公益诉讼的起诉资格，这使环境公益诉讼制度产生了深刻的变化。“将提起公益诉讼的资格一般性地赋予自然人、法人或其他组织，还是严格地限定在行政机关、检察机关、有限范围内的社会组织，体现了公益诉讼‘社会化’还是‘国家化’的政策考量与制度安排。”[33]很显然，与制度构建前的司法实践中对环境公益诉讼原告资格所持的开放性态度不同，在法律规范层面，环境公益诉讼“国家化”的趋势越来越明显。这种“国家化”趋势也许契合了中国独特之“国家—社会”的总体关系，具有一定的现实合理性。但是，环境公益诉讼过度的“国家化”将背离该制度社会参与环境治理的本质以及私权制衡公权的基本功能预设。从长远来看，唯有放宽自然人、法人或其他组织进入环境公益诉讼的门槛，才能有益于环境公益的维护。
1.适当放松对环保团体公益诉讼原告资格的苛严设定
对于环保团体应当成为环境公益诉讼的适格原告，理论界并无争议。社会团体在某种程度上是个体的集合，环保团体具有的公益性、专业性、非营利性等特征，使其比分散的单个个体更能胜任公益诉讼主体角色。而且，“在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配”[34]。因此，环保团体可能更有动力提起诉讼而成为环境公益诉讼的“勇敢者”。正是在这些理念的支撑下，环保团体成为大多数国家环境公益诉讼的主要力量。2012年的《民事诉讼法》以“有关组织”的原则性表述优先确认了环保团体的起诉资格，新《环境保护法》及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将这一规定进一步细化。
然而，有数据显示：自2015年1月1日新《环境保护法》施行至2017年6月，全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件246件，在全部公益诉讼案件中占比不足20%。全国有700余家社会组织具备提起环境公益诉讼的资格。但3年来，全国只有25家社会组织提起过环境公益诉讼，并且多数都是几家社会组织作为共同原告起诉（社会组织提起环境公益诉讼案件的数量呈下降趋势）。环保团体等社会组织通过环境民事公益诉讼参与环境治理的能力和意愿均显不足，环境民事公益诉讼并没有出现人们预想的井喷之势。在此背景下，环境公益诉讼的起诉主体被扩展至检察机关。2018年，全国法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件65件，而受理检察机关提起的环境民事公益诉讼113件，刑事附带民事环境公益诉讼案件1248件。[35]2021年，全国受理环境公益诉讼案件5917件，其中受理检察机关提起的环境公益诉讼案件达到了5610件，而受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件只有299件。[36]
很显然，社会组织在环境民事公益诉讼的地位日益被边缘化。究其原因，从立法的角度看，一个不容忽视的因素是，现行法关于环保团体提起环境民事公益诉讼的规定仍不甚明确，加上司法实践中对环保团体起诉资格的苛严认定，影响到环保团体提起环境公益诉讼的积极性。
首先，“从事环境保护公益活动连续五年以上”的资格设定不甚合理。在“泰州市环保联合会与锦汇、常隆等公司环境污染侵权纠纷案”[37]中，被告认为：新《环境保护法》第五十八条明确规定，有权提起环境公益诉讼的环保团体必须成立超过五年，而该案中的原告泰州市环保联合会成立于2014年，至起诉时其成立时间不满五年，不符合新《环境保护法》关于环境公益诉讼主体资格的规定。泰州市环保联合会则提出：新《环境保护法》从2015年1月1日起实施，该案提起诉讼时间为2014年8月，早于该法实施时间，因此该案的审理应适用《民事诉讼法》第五十五条而非新《环境保护法》。法院最终以泰州市环保联合会符合《民事诉讼法》第五十五条中的“有关组织”为依据肯定了泰州市环保联合会的起诉主体资格，并以“法不溯及既往”原则排除了新《环境保护法》对环保组织起诉资格之新规定，从法律适用的角度来说并无不妥，而且较圆满地解决了该案中起诉主体资格问题。然而，特殊时间节点下的个案之妥善解决却无法为以后的类似案件处理提供指引。尽管泰州市环保联合会在此案中被确认了其起诉主体资格，并在该案中表现出该组织具有较强的诉讼能力和起诉意愿，但仍然意味着泰州市环保联合会在符合成立五年之前的时间内不能对公益诉讼案件再有任何作为。需要思考的是，如此设定的起诉资格是否有利于激发环保组织的诉讼热情，是否有利于促进环保组织的成长？考虑到我国环保组织整体上较为弱小，目前由环保组织提起环境公益诉讼的数量增长缓慢的现状，“连续五年以上”的时间设定可以适当放宽。另外，对“连续五年以上”的时间起算点是实际活动之时还是登记之时，立法尚不明确，实践中也存在疑问。在“福建绿家园及自然之友诉谢知锦等四被告生态破坏案”中，起诉主体自然之友的登记日期为2010年6月18日，而该案的起诉日期是2015年1月1日，自登记之日至起诉时尚不足5年，故其起诉资格遭到质疑。自然之友以其“前身”（“中国文化书院绿色文化分院”）在1993年即成立并且从事了环保公益活动为由主张其符合起诉主体资格并得到法院的认可。但法院并未就社会组织与其前身之间的传承关系作明确表述，因而其认定的妥当性不无疑问。“现有的许多环保组织是在实践中逐渐发展起来的，许多在登记、章程、年检等方面并不规范，由于新《环境保护法》及相关司法解释对环保组织要求的提高，需要变更或重新登记，于是之前身份及实践的可承继性显得十分重要。”鉴于这一现实，笔者赞成以登记日为起算点但认可新登记的环保组织与其前身之传承关系的观点。[38]
其次，对于“专门从事环境保护公益活动”的认定标准不甚明确。依《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条，“专门从事环境保护公益活动”是指“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，但在司法实践中不同法院对社会组织的章程和活动是否属于“环境保护公益活动”之认定却大相径庭。[39]在“中国绿发会诉腾格里沙漠污染公益诉讼案”[40]中，受案的两级法院均以原告章程中没有关于“从事环境保护公益活动”的明确表述且业务范围未载明“环境保护业务”，因而不符合法律规定的“专门从事环境保护公益活动”而驳回绿发会的起诉。最高人民法院依法提审并审理后认为，是否“专门从事环境保护公益活动”应从“宗旨和业务范围是否包含维护环境利益”“是否实际从事环境保护公益活动”以及“维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性”三方面进行审查，并认为“对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断”，从而区分了“章程确定的宗旨和主要业务范围是从事环境保护公益活动”与“章程中须包含‘从事环境保护公益活动’字样”，避免了机械的理解。2017年最高人民法院将此案作为环境公益诉讼的典型案例，并通过发布该案细化了判断环保组织提起环境民事公益诉讼的主体资格认定标准，这无疑具有重要的指引功能。但这一裁定将《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条中的“章程确定的宗旨和主要业务范围是从事维护社会公共利益”变为“章程确定的宗旨和主要业务范围是从事环境保护公益活动”，也可能使“许多章程中未明确体现环保内容但实际投身环保实践的公益组织丧失了诉权”[41]，从而限缩了原告资格的范围。当前社会组织提起环境公益诉讼的积极性并不高，自新《环境保护法》实施以来，全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中也仅有寥寥数家提起过公益诉讼。因此笔者认为，应当以立法的形式对环保团体提起环境公益诉讼的限制条件作宽泛的解释，以降低其提起环境民事公益诉讼的门槛。
除了立法对环保团体起诉资格的苛严限制因素，环保团体自身在资金、人力等方面能力建设的不足也是制约其提起公益诉讼的重要原因。所以，出台一系列措施加强环保团体等社会组织自身能力的建设也至关重要。(https://www.daowen.com)
2.确认公民个人的环境公益诉讼原告资格
环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反，因此，环境公益诉讼的最佳原告应为公民和环保团体。“政府永远不可能有足够的执法资源在全国范围内检测每个污染源，而了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。”[42]笔者认为，从逻辑关系来看，应当是公益的本质决定公益诉讼的主体，而不是诉讼主体决定公益的性质。公益诉讼的本质决定了将公民个人排除在公益诉讼之外的诉讼不是真正意义上的公益诉讼。
学界反对赋予公民个人环境公益诉讼原告资格的理由包括：一是公民个人力量分散、专业知识欠缺从而不具备提起公益诉讼的能力，也无法与作为生态损害的责任主体对抗（生态损害的行为主体往往是实力雄厚的企业）；二是可能会导致滥诉；三是我国公民个人权利意识较差，当个人私益受到侵犯时尚且有许多人不愿寻求诉讼救济，更何况是可以“搭便车”的公益诉讼？即使规定公民个人的原告资格，他们也没有起诉动力。这些堂而皇之的理由无一能够成立。首先，不能以其力量分散、专业知识欠缺为理由而将公民个人拒之于公益诉讼大门之外，是否赋予环境公益诉讼原告资格与其专业知识的多寡和诉讼能力没有必然联系。如若力量分散、专业知识欠缺能够成为否定公民个人原告资格的理由，那么，可以设想，在以私益维护为本位的传统环境侵权中，公民个人同样面对的是强大的侵权责任主体，同样也存在着专业知识缺乏、起诉能力不足的问题，那是不是应该否定环境侵权中处于弱势地位的个人受害者的起诉资格呢？“康菲溢油案”中，当时的农业部代替受损的渔民与责任主体商谈渔业资源损失赔偿，就是遵循了这一强盗逻辑。[43]从罗尔斯的正义理论出发，“最少受惠者的利益最大化”原则要求给予处于分配正义中的最不利者以最多的关注，而现在却将应当平等给予不同主体的起诉资格仅仅赋予了相对起诉能力更强的主体，明显违背了最基本的正义原则。其次，赋予公民个人起诉资格不会导致滥诉的结果。原因在于：中国长期以来就有厌诉的心理，公民个人的权利意识较差，私权维护的积极性尚且不高，怎么可能会出现为公益之维护而纷纷去起诉的情形呢？笔者认为，担心赋予公民个人起诉资格会导致滥诉的想法纯粹是杞人忧天。而且，新《环境保护法》实施以来环境公益诉讼的数量仍十分有限，很多环保法庭门可罗雀之冷清也印证了这一担忧纯属多余。那么，如此说来，即使赋予公民个人原告资格，事实上公民个人也会因为高昂的诉讼成本以及“事不关己”对公益的漠然心理而不会起诉，从而失去赋予其起诉资格的意义呢？这正是反对赋予公民个人起诉资格的第三个理由，也是被学界普遍接受的理由。问题是，由于公益诉讼之特性不可能出现滥诉就一定会出现无人起诉的情形吗？笔者认为，与第二个反对理由相联系，事实上是我们的思维陷入了非此即彼的绝对论误区之中。公共利益的确不同于个人利益，但作为共享的利益却又与每个人密切相关，公益利益与个人私益既相互区别又存在内在关联，将二者决然对立的观点是片面的。笔者不认为所有人或大多数人会为了公益之维护争先恐后地去法院起诉，但同时又不能否认的确存在“勇敢者”，愿意为了所有人共享的公益之维护挺身而出，司法实践中也不乏这样的主体出现。[44]退一步说，公益诉讼起诉权是诉权，诉权本身是一种权利，权利的本质就在于对权利主体而言既可以放弃亦可以行使，怎么能因为权利主体有可能放弃权利之行使就剥夺赋予其权利本身呢？而且，正因为不管赋予哪个主体起诉资格，公益诉讼起诉主体的起诉意愿都不可能很强，所以才应该尽可能多地赋予适格主体以原告资格，并设置合理的起诉激励机制，而不是对环保团体与公民个人提起公益诉讼设置种种不合理的限制。
3.明确公权力主体提起环境民事公益诉讼之起诉地位
如前所述，自2017年检察机关被正式授予提起环境公益诉讼的主体资格以来，检察机关在环境民事公益诉讼中的表现越来越突出，尤其是在2018年“两高”出台的司法解释授予检察机关就环境犯罪提起刑事附带民事公益诉讼的情况下。与自身发展尚不充分的社会组织相比，检察机关在诉讼能力方面具有明显的制度优势，事实上也逐渐成为了生态利益强有力的维护者。然而，检察机关提起环境民事公益诉讼却存在如下问题：其一，检察机关相对于行政主体而言都处于强势地位[45]，那么，相对于一般的民事主体而言，在诉讼能力上往往处于明显的强势地位，尤其是面对的被告是普通的自然人而不是实力超强的大企业时。这种当事人之间诉讼能力和诉讼地位差别大的诉讼，可能有违民事诉讼当事人的平等原则。其二，检察机关在环境民事诉讼领域的过度活跃，将进一步挤压社会组织原本就受到诸多限制的作用空间，更加不利于社会组织的发展壮大。其三，赋予检察机关提起环境公益诉讼的起诉权，在本质上为一种诉权，而不是一项法定义务。在对这项公权力主体行使的诉权缺乏有效监督的情况下，避重就轻的选择性诉讼就成为可能，司法适用的公正性将会因此受到质疑。与此同时，真正对生态利益造成或可能造成重大危害的生态损害行为可能并没有被追责。其四，环境公益诉讼制度构建的动因是环境行政主体在环境保护领域存在的行政失灵，然而，检察机关在环境民事公益诉讼中唱主角，让人不无担忧的是，检察机关也是一个公权力主体，也是一个存在自身利益的“理性人”，这一点与行政机关并无实质性区别，所以检察机关同样也存在失灵的风险，也有权力寻租的隐患。
在笔者看来，2017年修订的《民事诉讼法》第五十五条第二款界定检察机关提起环境民事公益诉讼的起诉地位基本上是合理的，该款强调的是，检察机关在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼；前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。换言之，检察机关作为环境民事公益诉讼起诉主体是对包括社会组织在内的其他主体的一种补充，是存在“勇敢者缺位”时不得已的一种做法。很显然，当前司法实践中检察机关一跃成为提起环境民事公益诉讼最重要主体的情形，违背了《民事诉讼法》确认检察机关提起环境民事公益诉讼的定位。
其实，检察机关提起环境民事公益诉讼的制度优势完全可以通过《民事诉讼法》第五十五条第三款发挥出来，大可不必充当提起环境民事公益诉讼的“急先锋”。检察机关可以通过支持社会组织提起环境公益诉讼的方式来充分发挥其优势，弥补当前欠发达的社会组织提起环境民事公益诉讼的不足，同时可以在很大程度上避免直接冲锋上阵所带来的隐患。因此，笔者建议检察机关在环境民事公益诉讼中应当回归到补充起诉主体的位置，并规定，在起诉主体需要的情况下，检察机关支持起诉为一项法定义务。