序
ORDER
胡建淼
突如其来的新型冠状病毒感染肺炎，对中国的冲击是全方位的，涉及经济、政治、社会、文化和思想等各个方面。特别是对我们的国家治理体系和治理能力是一次全面而深刻的检验。中国是世界上控制新冠肺炎疫情最好的国家。这从宏观上讲，是我们的制度优势；从微观上讲，离不开地方各级领导干部的高度重视和辛勤工作。就法治领域而言，它使人们更加关注应急管理法治的问题。
习近平总书记指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控”。法治对疫情防控至关重要，对应急管理也同样重要。国家管理所面对的社会状态可分为两类：一是平时状态；二是应急状态。适用平时状态的法称“常态法”；适用应急状态的法则称“应急法”。我国现行法律大多属于“常态法”，是为调整平时状态下的各种社会关系而设置。应急状态下，由于社会出现突发事件而使国家和社会处于危急之中，便需要由特别的法律来规制人们的行为。如果用“平时法律”去处理应急事件，那会显得措施不力，坐失良机。在应急状态下用以规制人们行为，特别是应急处置行为的特别法，就是应急法。
我国的应急法律体系，是指用以规范国家应急处置行为的法律规范体系。它并不是由一个称之为“中华人民共和国应急法”的法规来集中体现，而是指散见于宪法、法律、法规和规章中的各种法律规范的总和。
应急状态可以从广义和狭义上理解和掌握。
广义上的应急状态，就是指因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，引发全国或一定范围内的混乱和危害，使得国家和政府部门必须紧急应对处置的状态。这种状态具有突发性、危害性和紧迫性等特点。所谓突发性，是指引发应急状态的事件是突然发生的，人们一般无法预料；所谓危害性，是指突发的事件及其所引起的状态都不是一件好事，而是一种危害人类、自然、社会、国家的极端不利事件及状态；所谓紧迫性，是指这种事件具有急速发展的势态，不紧急处置会对人类、自然、社会、国家造成无法挽回的损失。广义上的应急状态又包括三种状态：一是应急状态（狭义）；二是紧急状态；三是战争状态。这三种状态，在确认和宣布机关、法律适用和程序等方面都是有所区别的。(https://www.daowen.com)
狭义的应急状态不包括紧急状态与战争状态。它虽然也由自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所引起，但它没有到达紧急状态的程度，也未进入战争状态，它是适用《突发事件应对法》及相关法律，而不是适用“紧急状态法”或“战时状态法”处置的状态。简单地说，应急状态（狭义）就是《突发事件应对法》所界定的状态；《突发事件应对法》其实是一部“应急状态（狭义）”的应对法。紧急状态下，是比应急状态（狭义）更严重的一种状态，是指有关部门采取《突发事件应对法》和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制突发事件，有关国家机关需要采取更严厉更特殊的措施进行应对的状态。紧急状态一般因内乱和战争等社会安全事件引发，但也不排除因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件而引起。
这三种状态，在确认和宣布机关、法律适用和程序等方面都是有所区别的。所以有些地方宣布进入“应急阶段”和“应急状态”，这是符合法律规范的，是完全正确的。我国自新中国成立以来，未宣布过任何紧急状态和战争状态。所以我曾撰文呼吁应当慎用“紧急状态”“战时管制”“战时动员令”等夸张而不规范的提法。
在这次新冠肺炎疫情防治战中，反映出我们对应急法律知识的了解和掌握是不够的，不知道县级以上政府有发布预警的权力和职责；将应急状态的确认和宣布与针对应急状态的响应机制混为一谈；不清楚在应急状态下政府到底拥有哪些紧急处置权；不知道是否有权宣布紧急状态和“战时管制令”，等等。我国的普法工作虽然进入到第七个五年（“七五普法”），但对应急法律知识的普及显然还是一个短板。
推进国家治理现代化离不开国家治理法治化。甚至可以说，推进国家治理现代化的关键在于法治化，推进国家治理法治化的过程本身就是推进国家治理现代化的过程，二者具有同步性。习近平总书记指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。党的第十九届四中全会提出要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。我们党将全面依法治国引入国家治理，并将法治作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和依托，是中国法治理论和法治实践中的一项伟大变革。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调了“制度”和“治理”两个关键词。“制度”反映在强调坚持和完善中国特色社会主义制度，对支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度和重要制度作了全面系统的顶层设计，体现了以“制度之治”为主要特征的“中国之治”；“治理”表现在围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的主轴，设定了国家治理现代化的精细目标、具体步骤和有效措施。对于中国这艘“巨轮”来说，“制度”决定航向，“治理”反映动力，“法治”保驾护航；航向、动力和护航相辅相成，缺一不可。
应急管理法治作为国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，也必须在国家治理的性质、方向和法治保障基础上守正笃实、久久为功。我欣喜地看到中国应急管理学会法律工作委员会的专家团队开启了一件在学术上很有意义的工作，对两年以来我国应急管理法治的方方面面展开全景式的汇总分析，既对形成的经验予以总结推广，也对存在的问题予以深度分析。这是一项基础性工作，是一件为更多关注应急管理工作的各方面提供翔实资料和专业分析的工作，在此基础上，还有待与应急管理有关的各行各业的专家进一步来分析研究，产出更多丰富扎实的学术成果，为应急管理法治乃至法治中国、法治政府和法治社会建设提供学理支撑。