通过“十四五”规划落实应急管理法治的发展措施
“十四五”规划是在全面建成小康社会之后在2035年、2050年分两步实现中国特色社会主义强国和中华民族伟大复兴目标的第一个五年规划。“十四五”是全面提高各级政府对于突发事件的处理处置能力、加快推进风险治理能力与治理体系现代化建设的关键时期，应大力推进突发事件应急管理体系与规划体系有效衔接。
（一）“十四五”规划关于应急管理的目标和规划
1.“十四五”应急管理规划目标
2021年3月公开发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“十四五”时期经济社会发展的主要目标，其中在国家治理效能得到新提升的目标项下，应急管理领域的目标是“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”，[20]这里主要是应急管理体制的健全、应急管理能力的提升以及应急管理的物质保障有力三个方面，反映出应急管理目标设定上坚持问题导向和目标导向相统一，坚持中长期目标和短期目标相贯通，坚持全面规划和突出重点相协调，聚焦突出问题和明显短板。
2.“十四五”规划纲要关于应急管理的规划
在应急管理目标的指引下，坚持人民至上、生命至上，主要从提高安全生产水平、严格食品药品安全监管、加强生物安全风险防控、完善国家应急管理体系四个方面提高公共安全能力。
（1）提高安全生产水平。主要从以下几个方面安排：第一是建立公共安全控制体系，完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。第二是落实安全生产主体责任，建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任。第三是加强安全生产监测预警和监察执法，加强安全生产监测预警和监管监察执法，深入推进危险化学品、矿山、建筑施工、交通、消防、民爆、特种设备等重点领域安全整治，实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价。第四是推进企业安全生产标准化建设，加强工业园区等重点区域安全管理。第五是提高应急装备的先进性，加强矿山深部开采与重大灾害防治等领域先进技术装备创新应用，推进危险岗位机器人替代。第六是完善安全生产责任的保险机制，在重点领域推进安全生产责任保险全覆盖。
（2）严格食品药品安全监管。第一是完善食品药品安全法律法规和标准体系，加强和改进食品药品安全监管制度，完善食品药品安全法律法规和标准体系，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。第二是加强食品质量的安全监管，深入实施食品安全战略，加强食品全链条质量安全监管，推进食品安全放心工程建设攻坚行动，加大重点领域食品安全问题联合整治力度。第三是构建全生命周期的食品药品管理机制，严防严控药品安全风险，构建药品和疫苗全生命周期管理机制，完善药品电子追溯体系，实现重点类别药品全过程来源可溯、去向可追。第四是稳步推进医疗器械唯一标识制度。第五是加强食品药品安全风险监测、抽检和监管执法，强化快速通报和快速反应。
（3）加强生物安全风险防控。建立健全生物安全风险防控和治理体系，全面提高国家生物安全治理能力。第一是健全生物安全监测预警与防控体系，完善国家生物安全风险监测预警体系和防控应急预案制度，健全重大生物安全事件信息统一发布机制。第二是加强动植物疫情和外来入侵物种口岸防控。第三是统筹布局生物安全基础设施，构建国家生物数据中心体系，加强高级别生物安全实验室体系建设和运行管理。第四是强化生物安全资源监管，制定完善人类遗传资源和生物资源目录，建立健全生物技术研究开发风险评估机制。第五是推进《生物安全法》实施。第六是加强生物安全领域国际合作，积极参与生物安全国际规则制定。
（4）完善国家应急管理体系。构建应急管理体制，优化应急管理能力，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。主要包括以下内容，第一是加强应急管理职责分工和协同，坚持分级负责、属地为主，健全中央与地方分级响应机制，强化跨区域、跨流域灾害事故应急协同联动。第二是加固和提升应急管理的基础设施，开展灾害事故风险隐患排查治理，实施公共基础设施安全加固和自然灾害防治能力提升工程，提升洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、气象灾害、地震等自然灾害防御工程标准。第三是增强应急管理救援能力，加强国家综合性消防救援队伍建设，增强全灾种救援能力。加强和完善航空应急救援体系与能力。第四是应急管理技术物质保障有力，科学调整应急物资储备品类、规模和结构，提高快速调配和紧急运输能力。构建应急指挥信息和综合监测预警网络体系，加强极端条件应急救援通信保障能力建设。发展巨灾保险。
（二）通过“十四五”规划落实应急管理法治实施
“十四五”规划在应急管理方面的主要内容是应急管理体制、应急管理能力和应急管理的技术物质保障，结合新冠肺炎疫情和大小不等的应急事件的处置经验，运用习近平法治思想指导应急管理法治实施，主要从以下几个方面推进、完善和提高。
1.完善突发事件应急预案体系
将突发事件应急预案体系全面衔接“十四五”规划体系，比如总体应急预案纳入国民经济与社会发展规划，专项预案、部门预案分别纳入专项规划和部门规划，区域联防联控预案纳入区域规划（如长三角、珠三角、京津冀）等。同时应强化联合应急预案和区域规划的协调与衔接，重大突发事件的影响及应急处置范围往往超过了单一行政区划，有必要将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等具有空间性和区域性的规划，增强大范围的突发事件应急处置能力。突发事件总体应急预案规定了突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。
2.总结突发事件应急经验教训
应急管理制度是在应急管理实践中逐渐形成和丰富的，制度化又可以保障应急管理成功实践的稳定性、规范性和合法性。[21]针对此次抗击新冠肺炎疫情的经验总结，尤其是短板和突出问题，立足人民群众对安全的需要，涵盖可能危及人民生命财产安全、国家安全、公共安全、社会安全、生物安全、环境安全等的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，识别并管控好影响甚至决定突发事件与各类危机之间的逻辑关联、演化机制、发生和传导路径的关键性因素。完善地方政府的信息收集、反馈和发布制度，在突发事件的萌芽状态能够具有观于“青萍之末”、察于“蛛丝马迹”的敏锐感知，重视专业人士的分析研判和理性对待民间信息传播，并及时发布信息，做到公开透明，避免造成民众猜疑、社会恐慌；完善重大事件的迅速行政决策机制，有必要补充制定关于特殊情况且原因不明的风险决策机制，在重大事件突发的情况下，迅速评估最坏的情况和结果，并迅速作出有针对性的决策。我国在突发事件的预防、突发事件的应急响应上和应急处置上还存在不足，要尽量做到防患于未然，从源头上遏制重大风险，树立底线思维、红线意识，增强重大风险防范化解能力。
3.编制并实施突发事件国家应急规划
以中央应急方案为中心，各地各部门根据实际情况因地制宜地编制并实施突发事件专项应急规划和部门规划。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，部门应急预案是根据总体及专项应急预案和本部门职责制定的为应对本部门行业领域的突发事件的工作方案。一方面，可以将突发事件专项应急预案和部门预案纳入相应的“十四五”专项规划，由地方各级、各部门推进各自突发事件应急管理体系建设；另一方面，也可以单独或专门编制突发事件应急管理的专项规划、部门规划、区域规划，对相应领域的应急处置工作做出具体的细致安排和规划，提高突发事件应急处理过程的效率。其目的一是通过规划持续推进突发事件应急管理体系建设，二是将应急管理的相关要求作为发展规划及其各专项规划、区域规划的强制性内容和“硬约束”。
4.协调联合应急预案和区域规划
联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。这在我国大力推进长三角一体化、粤港澳大湾区等区域一体化发展的背景下显得极为重要。区域规划是在一定地区范围对整个国民经济社会建设的总体部署，打破了行政区划的壁垒，而从更具战略意义的某个区域范围着眼，这也符合突发事件应急处置工作的要求。习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出：“发生一般性灾害时，由各级政府负责，应急管理部统一响应支援。发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央组织应急处置工作。”健全国家、省、市、县四级联动的突发环境事件应急管理体系，深入推进跨区域、跨部门的突发环境事件应急协调机制，健全综合应急救援体系，建立社会化应急救援机制；将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等具有空间性和区域性的规划，在有助于区域一体化发展的同时，健全突发事件应急处置能力。