“紧急状态法”的出台提上日程
目前在应急管理的法律制度体系的构建中，紧急状态是各种突发公共事件的一般性特点，包含应急管理部、卫健委、国家安全部门等管理的公共安全事件类型。《突发事件应对法》的出台仅解决了日常行政中突发事件的应对问题，对于要上升到宪法所规范调整的“紧急状态”实则没有涉及，从当时的立法背景来讲，满足了2003年“非典”类型公共卫生事件的行政管理要求。但是，对紧急级别更高，以及对现行实定法体系构成更大冲击的紧急状态的界定、等级和措施等都没有作出规定。而且《突发事件应对法》主要归纳汇总的是自然灾害类和安全生产类的突发公共事件，对公共卫生事件和公共安全事件虽然有所涉及，但是还有很多不足。特别是2020年新冠肺炎的蔓延和持续对“紧急状态法”的立法迫切性提出要求。“突发事件是法律意义上‘紧急状态’的诱因。而事实状态的‘紧急状态’是危害程度最高的突发事件”。[6]
从必要性上来讲，在宪法层面上对紧急状态作出规定在未来一段时间应当提上议事日程，特别是在目前应急管理实际上尚未有统一的法律作为总牵引的情况下，应急管理部门主要是对自然灾害和事故灾难进行管理，而公共卫生突发事件则主要由卫健部门和市场监管部门等管理，社会安全突发事件又是由公安部门和国安部门等管理。有学者指出，社会安全突发事件缺乏对紧急状态的认定和政府与社会总体应对的制度安排，应当尽快纳入法治化轨道上来。[7]2020年新冠肺炎疫情应对公共卫生突发事件的经验也表明，需要从紧急状态的角度更加明晰地方人民政府和各职能部门在应对时的职权分工和应采取的各种措施。“紧急状态法”可以将上述四大类突发事件中的危害程度最高的事件统领在一部法律中，以应对不断变化的严重风险。(https://www.daowen.com)
从可行性上讲，我国相关法律对行政应急的规定已经为“紧急状态法”的制定奠定了一定基础。一是2004年《宪法修正案》中，将“戒严”改为“紧急”，为了体现对应急管理法治的重视，在2004年《宪法》第67条和第89条作了规定。二是根据《突发事件应对法》附则第69条规定“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”《突发事件应对法》体现出紧急状态下政府履行方式与突发事件状态下的差别。“常态时期，政府为保障公民自由和社会自治，会保持行政权的谦抑性以严格遵循法律保留原则；而在非常时期，行政应急权适度扩张为涵盖紧急确认、紧急立法、紧急命令以及紧急处置在内的概括性的广泛权力，即在面对突发事件时拥有比平时更为广泛的行政裁量权。”[8]
“紧急状态法”制定意见从2003年“非典”疫情发生后就被提出，2004年全国人大常委会将其列入立法计划，但由于立法程序不完备无法提交审议而后推。2005年将其列入全国人大公布的立法计划且被排在首位，期间，清华大学公共管理学院和上海法制办分别接受国务院法制办委托起草立法草案建议稿。但由于立法资源配置需要着眼解决紧迫需求，所以2007年针对各类频发的突发事件的治理优先出台了《突发事件应对法》，解决缺乏应对频繁发生的局部突发事件的法律依据问题。而将紧急状态下对国家民主决策机制运行和公民基本权利的严重限制或剥夺的“紧急状态法”搁置。2020年新冠肺炎疫情暴发，很多地方根据《突发事件应对法》采取公共卫生事件应急一级响应（级别特别重大）并按照《突发事件应对法》采取相应措施，有些措施与紧急状态下的措施似乎超过法律规定的范围和程度，如有些学者就认为“封城”比《突发事件应对法》规定的措施严格但未囊括在该法中，而紧急状态宣布后可以采取。[9]在实践中表现出来的应急手段超出法律规定的范围以及《突发事件应对法》对制定“紧急状态法”的法律依据。2020年3月，法律界人士呼吁制定一部“紧急状态法”，规范国家进入紧急状态后对公民权利限制的程度和政府权力监督关系的调整。2020年3月5日，全国政协社会和法制委员会主任沈德咏在《人民政协报》上公开撰文呼吁：我国突发公共卫生事件应急处置的法律法规体系仍然存在一些有待完善的地方，为落实我国宪法关于紧急状态的有关规定，应研究制定一部操作性较强的“紧急状态法”。2020年5月，针对学者、专家、人大代表建议制定“紧急状态法”，全国人大常委会法工委相关负责人回应称《突发事件应对法》在功能、效果上与“紧急状态法”相同，称我国已基本形成较为完备的应对紧急状态法律制度体系，是否需要制定专门的“紧急状态法”需要全国人大常委会有关机构进一步研究。[10]沉寂很久的“紧急状态法”重新进入了公众视野和立法考虑的范畴。