弥补应急管理传统法治体系缺漏
法律制度是国家应急管理体系的制度基础，坚持运用法治思维和法治方式，进而实现在法治轨道上做好应急管理工作，是地方应急管理法治的必由之路。应急法制是以国家依法统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的管理体制。为保障机构改革工作的顺利推进，更好地为应急管理部履职尽责提供法律支撑，大力加强我国应急法制建设，尽快提升危机管理的法治化水平实有必要。
各地在2019年围绕《突发事件应对法》完善了地方综合类应急管理法治制度，就中央、国务院高度重视的安全生产、突发事件、防灾减灾等事项作出了全面工作部署。2020年，各省市立足于社会发展的现实需求，对法律法规、政策文件、技术标准、应急预案等规范性文件进行了完善，进一步建立健全了应急管理制度体系，为地方层面的应急管理搭建了坚实法治框架。
（一）进一步完善应急执法体系
应急管理体系不仅需要有制度进行支撑，还需要政府通过行政执法，进一步将应急管理制度加以落实，因此，应急执法体系是应急管理制度建设中的关键一环。为完善行政执法体系，应加强对应急管理部门行政执法工作的监督，规范应急管理中行政执法人员的行为，保证行政监管执法人员在应急管理工作上忠于职守、履职尽责。
2019年，根据《行政处罚法》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产法》《行政强制法》《安全生产许可证条例》等法律，吉林省应急管理厅出台了《吉林省应急管理部门较重以上行政处罚案件集体讨论制度（试行）》《吉林省应急管理部门行政执法案卷评查制度（试行）》《吉林省应急管理部门法治政府建设情况报告制度（试行）》。上述几项制度虽不是以立法的形式出现，但其通过对应急管理执法体系的完善，为制约和监督应急执法权力，规范应急管理执法行为，强化应急管理本部门行政工作人员的法治思维和依法行政能力提供了地方立法经验。在安全生产方面，广州市在2019年2月颁布了《广州市安全生产执法查处危险化学品处置规定》，规范了安全生产执法过程中查处危险化学品的流程，使有关部门能够及时有效地处置应急管理部门在执法中查获的危险化学品，在高效地预防生产安全事故发生的同时，能够有效地处置安全生产事故。
2020年，各省市则更加重视规范应急领域行政处罚的裁量权。机构改革后，行政机关面临着行政执法职责的调整。为应对行政执法职责的新形势、新要求，各省市应急管理部门通过进一步规范应急管理领域的行政处罚自由裁量行为，提高应急管理行政处罚自由裁量权实施标准的科学性、严谨性、合理性，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。2020年，深圳、东莞、黑龙江等省市结合相关审判机关对行政处罚自由裁量权部分实施标准提出的建议，以及在适用过程中发现的问题，分别颁行了《深圳市应急管理行政处罚自由裁量权实施标准（2020年版）》《东莞市应急管理局行政处罚自由裁量权适用规则》《全省应急管理系统深入开展安全生产“大执法”行动方案》。其中，《深圳市应急管理行政处罚自由裁量权实施标准（2020年版）》主要有以下三个特点：一是对以生产经营单位从业人员数量作为裁量因素的事项进行裁量因素和实施标准的调整优化；二是按照“宽严相济”的原则和理念，对总则性文件和具体事项的实施标准进行相应修订，使之更契合安全生产领域法律法规本身的立法目的和价值追求；三是在总则性文件中明确轻微违法行为不予处罚的10种情形和适用条件，进而贯彻优化营商环境、支持民营经济发展、支持企业复工复产的政策要求。
（二）健全单一灾种向综合灾种的立法
在防灾减灾领域，针对各类自然灾害的综合防治，有效衔接、协调各单灾种法规规章，促进其向综合灾种立法是地方立法的重要关注。为此，各地进一步明确党委、政府和有关部门在防灾减灾活动中的职责。在灾害对策基本原则层面，建立灾害防范、减灾和应急的上下合作、左右配合的协助合作机制，促进各类责任主体防灾减灾救灾义务和责任的主动履行和承担。全面提升综合减灾能力，实现从灾后救助向灾前预防的转变。
1.建立健全应急指挥体系
应急指挥体系立法的目标是形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急救灾减灾管理体制，实现应急管理从安全生产监管向安全生产、自然灾害、应急救援一体化综合协调转变，从应对单一灾种向全灾种综合防灾减灾救灾转变，从以往应急资源分散、条块分割、各自为政的局面向统一指挥、紧密配合、快速响应转变。2019年5月，贵州省政府颁布了《贵州省人民政府办公厅关于建立应急救援指挥体系的通知》，建立健全应急管理组织体系、责任体系、预案体系、政策法规标准体系、风险监测预警体系、指挥体系、物资保障体系、科技和信息体系。
2.实现各领域救灾减灾措施全覆盖
广东省出于依法预防和减轻广东省水旱风灾害的需要，从2019年3月起开始施行《广东省防汛防旱防风条例》。这是中国第一部防汛防旱防风地方法规，其制定和实施的经验对今后中央、各地在防汛、防旱、防风领域制定相关规范提供了经验参考。《广东省防汛防旱防风条例》从防御准备、防御工程设施建设与管理、应急处置、保障措施、法律责任等7个方面对广东省行政区域内的防汛防旱防风活动进行了全面规范。一方面，《广东省防汛防旱防风条例》根据灾害程度，从纵向维度上确立了对防汛防旱防风工作分类分级应急响应制度，即应急响应分为防汛、防旱、防风3个类别，每个类别分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）4个级别。另一方面，《广东省防汛防旱防风条例》根据雨情、水情、汛情、旱情、风情等具体情况和应急预案的规定，明确了各部门在应急工作中的职责，即县级以上人民政府防汛防旱防风指挥机构应当及时调整应急响应的类别或者级别，或者结束应急响应。此外，《广东省防汛防旱防风条例》还将近年广东防御强台风时行之有效的创新机制——“联合值守”纳入，进而实现了多部门信息快速共享，决策与信息实现同步。
2019年11月，四川省人民政府就完善应急救援指挥体系作出工作部署，颁布了《四川省人民政府办公厅关于印发四川省应急救援能力提升行动计划（2019-2021年）的通知》，从推进危险化学品重大危险源监测预警系统建设，加强应急管理信息化及指挥场所建设，加强应急救援基地建设，加强森林航空消防救援基础设施建设，提升危险化学品重大风险防范和应急救援能力，提升地震、地质灾害和矿山事故应急救援能力等多方面、多领域完善应急救援体系。预计到2021年，全省应急救援的系统性、整体性、协同性进一步增强，指挥协调、救援处置、风险防范和监管执法能力显著提升，重大安全风险得到有效管控，自然灾害防治能力不断提高，应急救援能力整体水平跃上新台阶。
（三）针对各领域需求进行精准化立法
立法的过程是一个化原则要求为具体规范、把实践经验提炼为可行模式的不断精准化的过程，推进精细化立法是提高法治质量与水平的重要途径。近年来，各省市针对先前应急管理法治体系大而全、条文全而空以及内容可操作性不强等粗放化立法模式进行了反思，经过对以往立法工作的总结，各省市逐渐开始立足于现实需求，开启了应急立法精细化的步伐。
2020年，辽宁省针对安全生产领域，颁行了《辽宁省安全生产条例》《辽宁省安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》。其中，《辽宁省安全生产条例》对安全生产工作的方针和原则、生产经营单位的安全生产主体责任、政府各部门的安全生产监督管理职责、综合监管与行业监管的内涵与边界、生产安全事故的应急救援与调查处理作出了明确规定。《辽宁省安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》则旨在建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制，为安全生产日常执法中的案件移送与法律监督、事故调查中的案件办理、证据的收集与使用、协作机制提供了依据。
此外，河北省在2020年，针对自然灾害领域分别制定了两部应急预案，即《河北省林业和草原突发有害生物事件应急预案》《河北省农业有害生物突发事件应急预案》。其中，《河北省林业和草原突发有害生物事件应急预案》旨在加强和规范林业和草原突发有害生物事件的应急管理，预防和控制林业、草原有害生物的传播，进而保障全省林业和草原生态安全。《河北省农业有害生物突发事件应急预案》则侧重于加强和规范对农业有害生物突发事件的应急管理工作，进而保障经济安全、生态安全和人民群众的生命安全。
（四）制定不同灾种领域的应急预案
为进一步细化《突发事件应对法》《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的相关制度，全国多地结合地方特色、行业特征，有针对性地制定了不同事故领域的突发事件应急预案。预案虽属不同领域，但也有共性特征值得借鉴：应急预案是新时代各市应急管理体制机制重塑的制度载体，是突发事件应对工作的总体安排，是加强应急预案体系建设的重要依据。
2019年的《济南市城市轨道交通运营突发事件应急预案》实施。应急预案虽不是以立法的形式出现，但通过预案内容可以看出各地对各经济领域的突发事件都高度重视，为今后在相关领域立法提供了制度、实践支撑。
2020年，全国多个省市在现有基础上，对不同灾种的应急预案进行了补充，进而推动应急管理领域中应急预案体系的实现。比如，《保定市重大气象灾害应急预案》《德阳市地震应急预案》《福州市近岸海域赤潮灾害渔业应急预案》《河北省城镇燃气安全事故应急预案》《扬州市市场监督管理局机关防控新型冠状病毒感染肺炎疫情应急预案》等。
1.明确划分突发事件事故等级
2019年颁布实施的各预案在明确不同经济领域事故类型的基础上，结合各领域的特点、性质，更加科学合理地划分出事故等级。《济南市城市轨道交通运营突发事件应急预案》中以伤亡人数、财产损失数额为界限，将济南市轨道运营突发事件分为特别重大、重大、较大和一般事故四个等级。
2.健全突发事件处置流程
预案中针对不同领域的特征，就突发事件的处理流程进行了不同的规定，大致就演练、监测、预警、响应、追责等制度做出了细化，以保障突发事件前中后三个阶段都能有序进行。《济南市城市轨道交通运营突发事件应急预案》中将事故处理流程分为监测预警和信息报告、应急响应、后期处置、演练四个阶段。《深圳市旅游突发事件应急预案》则是将其分为预警、应急、后期处置、监督管理四个阶段，同时进一步就各阶段涉及的主体、工作流程作出了详细规定。
3.细化部门应急职责
《成都市食品安全突发事件应急预案》明确在食品安全突发事件中，由市食药监局牵头，会同市教育局、市公安局、市卫计委等，负责组织协调各工作组开展应急处置工作，协调解决应急处置中的重大问题等。由市卫计委牵头，会同市食药监局等，负责制定救治方案，指导事件发生地政府对事件涉及的病人进行医疗救治。由市公安局牵头，会同市委宣传部、市经信委、市教育局、市民宗局、市司法局、市商务委、市食药监局等，负责指导事件发生地政府加强社会治安管理，严厉打击编造传播谣言、制造社会恐慌、趁机作乱等违法犯罪行为，做好矛盾纠纷化解和法律服务工作。做好主要生活必需品的市场供应工作，满足居民日常生活需要。
《深圳市旅游突发事件应急预案》中指出，在深圳市突发事件应急委员会及政府应急管理办公室统一领导下，成立深圳市旅游应急总指挥部，负责总体组织和部署突发事件相关工作。同时，在各区设立旅游主管部门，参考市级应急组织机构相关成员组成设置，结合本级部门实际情况研究成立旅游应急组织机构，与上级应急组织架构相衔接，做好本层级负责主导处置的旅游突发事件。最后，各类旅游企业建立健全旅游突发事件应急机制，根据企业自身的实际情况和特点建立健全应急机制，旅游企业主要负责人为应急工作的第一责任人，配备专职、兼职人员，对有关突发事件进行监测，负责处理涉及本企业的旅游突发事件。
（五）重视消防救援领域的应急立法
消防安全关乎人民生命财产，而部分地区消防安全责任制不落实，消防救援队伍执业保障制度不明晰，消防救援队伍应急响应制度建设不健全等现实因素，直接制约着我国公共消防安全的发展。
第一，明晰各主体责任边界，推动责任主体间齐抓共管。近年来的火灾事故均暴露出部分地区消防安全责任制不落实、职能部门法定职责履职不到位的问题。究其原因，主要是现行消防法律法规和政策规范性文件对消防安全责任的规定不够具体，部分地方政府、部门的消防安全职责不明晰、社会单位消防安全主体责任落实不到位，进而导致责任主体怠于履职的现象时有发生。基于上述困境，2020年，全国多个省市结合自身发展需要，制定了消防安全责任制。《贵州省消防安全责任制实施办法》《河南省消防安全责任制实施办法》《黑龙江省消防安全责任制实施办法》《天津市消防安全责任制规定》均明确规定，以政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与为原则，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，建立健全消防安全责任制，以保障人民群众生命财产安全。
第二，规范专职消防救援队和志愿消防救援队的建设和管理。消防救援队伍承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重大职责，让消防救援指战员能享受保障和照顾政策，是保持队伍战斗力、提升火灾预防和应急救援能力、保护群众人身财产安全的重要保证。2020年，《江西省专职消防救援队和志愿消防救援队建设管理办法》《广东省消防救援队伍职业保障办法（试行）》《上饶市消防救援队伍职业保障办法（试行）》相继出台。以《广东省消防救援队伍职业保障办法（试行）》为例，广东省结合本省实际进行了融合、细化和延伸，主要从职业荣誉、伤亡抚恤、救助基金、社会优待、医疗保障、住房保障、人员落户、子女教育、家属安置、福利待遇、经费保障、教育培训、科技和人才保障等13个方面进一步明确消防救援队伍职业保障的政策措施和标准要求。
第三，强化消防救援治理体系和治理能力现代化。《深化党和国家机构改革方案》指出，应急管理部的主要职责之一是指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练；建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。2020年，盘锦市颁行了《盘锦市综合性消防救援应急响应机制实施办法》，按照就近调配、快速行动、有序救援的要求，以更高的站位、更高的标准、更大的力度，推进以消防救援为重点的综合性救援治理体系和治理能力现代化，加快建立完善消防救援队伍共训共练、救援合作机制。