前 言
PREFACE
这个世界不稳定性和不确定性突出，人类依然面临诸多难题和挑战，无论是震荡全球的新冠肺炎疫情，还是依然频发的自然灾害事件和安全生产事件，以及可能引起连锁反应的公共安全事件，每一次应急事件的应对都在检验着一国国家治理体系的健全程度和治理能力的水平高低。中国在百年未有之大变局之下，不仅发挥制度优势，正在实现民族复兴和人民幸福，也在交出一份贡献于人类命运共同体的优秀答卷。习近平总书记指出，“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务”[1]，而“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”[2]
这是一个全面提升国家治理体系和能力现代化的时代。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届三中全会之后，党中央提出要大力提升应急管理能力，并确定形成“统一领导、权责一致、权威高效”的国家应急能力体系目标；在国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制基础上，党中央针对应急管理部门职能提出推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制改革目标。检验国家治理体系和能力现代化的重要指标就是应急管理体系和能力现代化。
这是一个全面推进法治建设的时代。十九届五中全会提出2035年法治中国建设的远景目标即基本建成法治国家、法治政府、法治社会。我们进入全面推进法治建设的快车道，应急管理法治是法治中国远景目标和实现路径中的重要组成部分。应急管理要实现对突然发生的紧急事件带来的不确定性、危险性的预防、处置以及善后的以人为中心的协调，应急管理法治则是在以人为本的理念指导下对突然发生紧急事件带来不确定性、危险性的预防、处置和善后的法治体系和执行方法，包括应急管理的法律规范体系、应急管理法治实施体系、应急管理法治监督体系和应急管理的法治保障体系。应急管理在法治理念指导下通过法律制定和实施，保障和监督应急管理部门有效应对突发事件；保障应急体制机制有效运行，引导公民、法人和社会组织遵守应急管理法律法规；维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。在全面建设法治中国的全局中，应急管理法治是关键。
这是一个构建“大应急管理”的时代。应急管理部的组建，标志着我国在“大应急管理”方面迈出了坚实一步。大应急管理除包括应急管理部门管理的灾害类别，还应当包括卫健委管理的公共卫生、市场监督局管理的食药安全、公安、网监、国安管理的社会安全类的各类应急管理事务，即“全灾种、大应急”下的最广义的应急管理，是在大应急管理下的全过程应急管理，不同社会危害程度的全类型公共事件管理。然而，无论是纵向还是横向体制上的矛盾与问题，仅仅通过机构改革、职能转移或者合并都无法根本上解决，究其根本是政府运行的准则到底是法治还是人治，是依据法律制度所确定的职权与职责，还是随着上级政府或者领导的重视程度而变换工作重心。我国应当强力推动法治政府的建设，通过完善组织人事规则和绩效考核标准、将法治GDP作为地方考核的重要指标来强化应急法律制度的落实。
为了提高我国应急管理的法治化和科学化水平，中国应急管理学会法律工作委员会组织专家学者对2019-2020年度我国应急管理法治状况进行梳理总结，既涉及中央应急管理法治概况，也汇总分析各地应急管理法治的最新进展和经验探索，并对全国重特大安全生产事故和应急管理执法的典型案例进行分析，在此基础上结合新冠肺炎疫情以来的新情况和新问题，对我国应急管理法治进行展望。具体而言，本报告包括如下内容：
第一章介绍中央应急管理法治发展概况、特点、问题、完善举措和发展展望。中央在应急管理方面的职责是宏观管理，负责相关类别公共事件的应急管理工作，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。报告分析总结出中央应急管理法治建设方面具有如下特点，一是对接机构改革进行制度调整，二是健全联防联控机制完善职责，三是落实“放管服”实施精巧监管，四是完善应急法治教育提升应急意识，五是完善应急体制布局处置全覆盖，六是升级应急预案健全处置流程，七是规范应急问责强化监管责任。报告认为，应急管理法治方面存在法律规范不健全、部分条文可操作性不强、立改废不及时等问题。针对中央应急管理法治方面存在的问题，建议从两个方面努力，一方面，通过政府工作报告明确应急管理法治发展方向，包括：运用战略思维健全应急管理的预案体系、运用辩证思维健全应急管理的响应机制、运用法治思维健全应急管理的法治机制和运用底线思维健全应急管理的保障机制；另一方面，通过“十四五”规划落实应急管理法治发展措施，包括完善突发事件应急预案体系、总结突发事件应急经验教训、编制并实施突发事件应急规划和协调联合应急预案和区域规划。旨在结合中央应急管理体系建设现状、应急管理法治发展进程，在疫情等突发的大背景下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，借鉴各国应急管理法治建设的有益经验，立足于中央应急管理法治建设的成就与教训，进而从立法、执法和引导公众参与三个方面探析应急管理法治发展路径，对我国中央应急管理法治工作提出一些建议。
第二章介绍地方应急管理法治发展、特点与方向。地方在应急管理方面的职责是负责本行政区域应急管理工作，发挥地方政府因地制宜、加强区域内应急事务管理的优势。报告总结出地方应急管理法治发展有两个显著特点：一是各省市应急管理法治发展按法规层级推进地方应急管理法规规章制度的立改废、按自然灾害和事故灾害类型划分地方应急管理法规规章制度；二是通过“十四五”规划谋划新发展格局，具体内容分别为加强薄弱环节和关键领域建设、提高各部门间的协调配合能力、重视应急管理体制机制创新、深化应急管理执法改革研究。各省市以中央有关法律法规、大政方针为基础，立足于本省市实际需求，有计划、有步骤地针对应急管理落实和创新，对接国家方针政策与新发展理念，对接机构改革进行制度调整，弥补应急管理传统法治体系缺漏，综合运用多种治理理念，建设高质量的应急队伍，细化问责追责制度等。结合地方应急管理法治体系的建设现状、应急管理的法治发展，以及应急管理法治存在的不足，各省市应急管理部门围绕全面推进依法治国的总目标，采取有效措施，建立健全综合型应急体制；立足于综合型应急体制，综合我国应急管理法规清理情况，借鉴各国应急管理法律体系建设的有益经验，针对我国应急管理法制体系存在的问题，按照“人为风险+自然灾害+应急处置”的逻辑体系对地方应急法治进行规划、构建。
第三章对2019年、2020年全国发生的重特大安全生产事故概况、经过、应急处理情况、事故原因、主要教训等相关情况进行介绍，通过对事故进行分析，总结出我国重特大生产安全事故暴露出的问题，即安全生产的法律法规不健全，表现为法律衔接不畅，相关规定不一致，部分法律概念不清晰，一般事故等级划分标准不合理，《安全生产法》规定的处罚幅度过低；部分政府相关职能部门及领导的监管力度有待提高，安全生产工作往往流于形式为政绩让步；安全生产责任制不落实；部分企业领导及员工的安全生产意识淡薄，安全生产往往为企业利益让步；安全检查及风险管控隐患治理不到位；技术标准规范执行不全面；安全生产设施等资金投入不足的现象普遍存在。针对以上问题对今后的工作提出相关对策及建议，一是健全和完善安全生产危机管理的法律法规建设，二是加强政府对企业的监督管理工作，三是加强安全生产应急管理体系的建设，四是加强从业者安全文化建设工作，五是加大安全生产的资金投入力度。(https://www.daowen.com)
第四章对2019年、2020年应急管理执法的典型案例进行介绍，通过真实案例的汇总和分析来洞悉应急管理法治方面的内容和问题。本章分类介绍应急管理执法中的案例，分别介绍应急管理执法类别的基本情况、典型案例和类似案例以及相应的法律分析，主要介绍了安全防护措施类违法、安全管理制度类违法、应急预案类违法、安全生产培训类违法、安全事故报告类违法、事故隐患排查治理类违法、生产经营许可类违法、主要负责人违法、特种作业人员资格证违法、安全生产规章制度和安全操作规程类违法。报告旨在通过对实务问题的跟踪研究，提供一个直观的观察视角，以此作为推动理论研究和制度完善的路径之一。
第五章介绍地方在应急管理法治实践方面的经验和探索做法，总结出地方在应急管理法治方面具有如下探索：科学立法，推进立法进程；开门立法，推动立法传播；开展应急管理、救援培训，增强应急管理、救援技能；开创《应急时刻》栏目，提高公民应急意识；完善评估工作，提前制定应急预案；加大技术投入，给应急管理插上智慧的翅膀。分别以地方新冠肺炎疫情防控和自然灾害防治为例，详细介绍了地方在应急管理法治方面的具体操作和行动方式。各地应急管理局在结合本省实际情况的基础上，研究出了不同的法治试验道路，运用法治思维和法治方式推进安全生产、疫情防控、森林火灾、防汛等领域改革发展，不断完善依法行政制度体系，坚持严格规范公正文明执法，完善制度建设，加强行政监督，全面提升依法行政能力，为安全生产、应急管理、防灾减灾救灾各项工作顺利开展提供有力的法治保障。根据以上案例的分析，总结出地方应急管理具有如下经验：一是完善体制机制推动演训练比常态化，二是贯彻习近平法治思想、推进应急管理体系建设，三是坚持依法行政、坚持人民主体地位，四是严格执法监督、提升执法效能。报告认为我国应急法治管理正在向有力、有序和有效的目标不断推进。
第六章在前五章内容基础上总结提炼出我国应急管理法治未来的努力方向。主要包括在应急管理法治原则上，坚持合法性原则和比例原则，满足应急管理形式法治要求的同时也具备实质法治的特点；在应急管理法律规范方面，围绕《紧急状态法》的制定、《突发事件应对法》的修改、应急管理分类立法和地方立法探索以及法律规范中的冲突清理，完善应急管理法律规范体系；在应急管理法治实施方面，围绕应急管理体制、应急管理决策、应急管理执法等内容提高应急管理法治有效实施；在应急管理法治监督方面，通过行政公益诉讼、行政复议、行政诉讼、问责监督以及信息公开等制度建立起严密的应急管理法治监督体系；在应急管理法治保障方面，通过健全应急管理队伍和应急管理信息技术为应急管理提供有力的保障。
邓小平同志曾经指出，“我们要把工作的基点放在出现较大的风险上，准备好对策。这样，即使出现了大的风险，天也不会塌下来”。[3]应急管理所体现的就是风险意识和风险规制。法治以安定、正义、合目的为理念要素，法的安定性在应急管理中保障应急管理活动依法有序开展，让预期变得确定；法的正义性和合目的性的价值使得应急管理中，尤其是突发事件发生时存在的不可预见性，以及制定法下无法触及的地方用法治的正义和合目的性价值调整保障措施得当。我国已经基本构建起系统完备、科学规范、运行有效的应急管理法治体系，着眼于国家治理体系和治理能力现代化，更需要继续固根基、扬优势、补短板、强弱项，增强应急管理法治建设的时代性、针对性、实效性。
应急管理法治事业任重道远，希望本报告为国家治理体系和治理能力现代化和应急管理水平的进一步提高有所贡献！
【注释】
[1]2020年2月14日习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的讲话。
[2]2019年11月29日习近平在主持中共中央政治局第十九次集体学习时的讲话。
[3]《邓小平文选》（第3卷），人民出版社2001年版，第134页。