二、对策建议
1.健全和完善安全生产危机管理的法律法规建设
由于我国应急管理体系建设起步较晚，虽然近年来一系列安全生产法规的出台和施行使得生产安全事故的治理有了一定的改善，但是与应急管理相对起步较早的西方国家相比还有一定的差距，而法律制度的缺陷，不仅对现时的生产过程有一定的影响，对于整个应急管理的进程也会有很深远的消极影响。所以，我们首要的任务是在法律上给出合法的依据和行为准则，不仅要对政府的危机管理给出正确的规范，而且要对生产单位的应急管理给出正确的依据规范，公正地应对危机管理问题，提高整个社会危机应对的管理能力。当前我国首要的任务就是完善和健全安全生产危机应对的法律法规，建立健全安全生产应急管理法律体系。主要有以下几方面：
首先是通过完善法律法规进一步提高企业安全管理机构效能，分析《安全生产法》中规定的企业必须履行的18项法定义务、企业主要负责人和安全管理组织机构的7项职责可以发现，企业安全生产管理机构是企业落实主体责任的主要通道，企业安全生产管理机构对其他部门安全生产工作承担监督和指导责任。但承担责任的同时，我国安全生产法律法规对企业内部安全管理机构的权利并没有予以明确规定和保障，企业内部安全管理机构既不能像企业党内纪律检查和组织部门一样，有完善的党内法规和坚强的政治后盾作为监督执纪的支撑，又不能像公共管理领域的交警执法一样，只需要单纯履行监督执法职能。因此，可以通过立法使企业内部安全管理机构的权利与其承担的责任实现真正对等；可以制定企业安全管理机构权利和责任清单，真正做到尽职照单免责，提高企业安全管理人员的积极性；同时可以探索“监、管分离”模式，在目前的管理现状下，参照交警执法、纪委执纪等模式，单独组建企业内部安全生产监督机构，增强安全生产执法执纪的威慑力。
其次是加强立法立标的系统化建设，目前我国安全生产法律法规、标准规范很多，各行业部门、地方政府针对某一时期的安全生产形势以及重特大事故暴露出的问题，还颁发了许多通知、意见、导则、规范等文件。同时，对于安全生产管理的很多要素，许多法律法规中又常有雷同的规定。单以危化品领域安全培训为例，据不完全统计，至少10部以上法律法规和标准都对此进行了规定。此外，目前我国法律法规、标准的编制内容并未严格分级分类，比如同一部法律法规，既有原则性要求，又有具体的执行条款；有的标准规范既有技术指标，又有管理类要求。以上种种情况，使得企业在执行过程中模棱两可的地方很多。因此，立法者可组织对已有法律法规、标准规范进行梳理，使之系统化，形成不同行业、不同类型企业的安全生产法律法规标准执行名录，同时根据梳理情况，做好立法立标整体规划，使企业能清晰明确地掌握需要遵守的法律法规。同时进一步规范法律、规章、标准的内容：法律做原则性要求；规章条例根据法律要求，细化执行条款；标准针对规章条例，进一步细化技术指标和方法。
最后是加大事前和主要责任主体的追责力度，剖析重特大安全生产事故，经常能发现某些特定违法行为与事故之间存在紧密联系，这些违法行为与随后发生的事故之间密不可分，自违法行为实施，日后发生事故就不再单纯是偶然后果。特别是从违法动机上来看，还存在为追求非法利益，心存侥幸，主观故意违法的问题。但是《刑法》以及2015年颁发的两高司法解释中，有关生产安全事故犯罪条款均是以事故实际发生作为定罪的必要条件，司法机关在事故尚未发生时无权介入。虽然现行法律法规对此类生产安全违法行为都有相应的行政处罚规定，但与随后发生的重特大生产安全事故相比，违法成本过低，威慑力不足。此外，从动机上来说，现有法律体系对于安全生产领域失职、滥用职权、玩忽职守等渎职行为未做明显区分处理，犯罪主体认定还没有足够明确，不利于对安全生产违法犯罪行为的追责和警示。因此国家可以突出重点高危行业，梳理与各类重特大事故有根本性必然联系的违法违规行为和直接责任主体，通过《刑法》修订、司法解释等，对此类极易导致重特大事故违法违规行为以及直接责任主体进行明确，同时将直接责任主体与其他次要的各类渎职行为区分，将过失违法与主观犯罪进行区分处理，起到既教育处罚过失者，又从重责罚严重渎职导致事故发生人员的作用。
2.加强政府对企业的监督管理工作
要想做好安全生产工作，政府对企业的监督管理至关重要，它是实现企业安全生产的外因。只有抓好外因，使外因和内因共同发力，才能对企业安全生产起到良好的促进作用。一是政府要制定一套安全生产的管理制度，对企业的行为给予有效控制和约束。例如，对无故缺席培训的企业不予发证，对无故不参加安全生产会议的企业也要有一定的惩处措施；二是要加强对安监站队伍的建设，尤其是乡镇一级的基层安监站队伍的建设。要落实安监站编制，招聘、配备专业的安全员，并在此期间给予其充分的安全知识、安全技能的培训，以提高安全员的安全意识和安全素养；三是细化完善监管体制机制避免叠加和多头执法，安全检查是监管的重要环节，但在当前形势下，政府部门对企业安全生产检查频率呈逐年上涨趋势，在督促企业履行主体责任的同时，也给企业带来很大的迎检负担，使企业管理人员将大量精力投入到迎检工作中。因此，可考虑由各级政府安委办牵头，梳理本级行业主管、专业监管部门和下级政府部门的安全监管责任。针对不同类型、规模、风险的企业，明确本级政府部门和下级政府部门职责范围，实行分类、分层级监管执法，解决重复执法、叠加执法等问题。针对涉及行业监管部门多，监管部门职责关联性大的企业，可建立联合执法机制，提高监管效率质量，减少企业负担。
3.加强安全生产应急管理体系的建设
一个健全完善的应急系统或者体系是指导人们解决事故的依据。良好的应急管理体制在帮助国家应对重大突发事故时，能起到至关重要的作用。当前安全生产任务繁重，安全生产事故时有发生，加强安全生产的应急管理体系的建设，有效防范、主动应对各类事故灾难和安全生产突发情况，是安全生产工作的重要内容。
一是完善重大安全生产事故的预防与准备机制。需要普及宣传应急知识并提高应急意识、加大生产教育培训力度和法制力度、保障人力物力资源及技术准备水平、提高应急预案演练水平和实战能力。
二是完善重大安全生产事故的信息报送与公开机制。重大安全生产事故信息公开与报送是信息时代民主与法治建设的重要内容。安全事故带来的巨大社会影响，要求政府及时、全面公开事故相关信息。首先要明确信息报送的责任主体，我国相关政府机构呈现责任划分不明确、职能重叠的现象。事故发生后，容易产生责任推诿或无具体问责主体现象。应明确合理划分权责，各项责任事故做到问责对象明确。其次，政府官员问责实现制度化、法制化。问责程序应有规范的流程和确切的法律依据，这是为了确保问责程序有效运转，也是防止问责陷入人治误区；其次，重视新闻发布机制的构建，重视新闻发布内容的时效性和客观性。安全事故发生后，公众最为关注的是事故的发展状况和政府的处理措施。政府机构在组织召开新闻发布会应做到及时，所发布的信息应保持客观，不能代入自己的主观臆断。建立政府与媒体间互相独立又互相监督的良性互动机制，与媒体保持良好沟通，通过媒体渠道树立政府新形象。这就要求政府保证信息发布渠道通畅、透明，同时也要与新闻媒体界保持互信。
三是完善重大安全生产事故的应急响应与处理机制。应急响应与应急处理机制是处理重大安全生产事故最关键的环节。事故发生的突然性和扩散的急速性，要求政府机构和相关人员及时采取有效的措施，抓住事故救援黄金期。我国当前的应急响应有7个方面内容，具体包括：应急响应级别、应急响应活动、信息报送和处理、指挥和协调、应急处置、信息发布和应急结束。应急处置主要包括启动以及机制、组建应急工作结构、展开应急救援和适时公布事件进展等。政府机构对其双管齐下，则会达到事半功倍的效果。
四是完善重大安全生产事故的事后重建与社会参与机制。安全生产事故应急管理最后一环则是事后恢复重建，它事关民生。恢复重建的内容包括维修和重建灾毁的公共设施、废墟清理、提供临时住所、心理咨询等。更重要的是后续工作中如何增强对同类事故的防御能力。这就要着重完善事后重建机制。首先需要完善受灾群众保障机制，我国《安全生产法》第48条是关于从业人员因生产安全事故受到损害时有权要求赔偿的规定，一方面，从业人员在生产安全事故中受到损害依法享有工伤保险；另一方面，如果生产经营单位对事故的发生负有责任，在事故中受到损害的从业人员有权依照有关民事法律要求民事赔偿。其次是规范事故调查处理流程，严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定进行事故查处。最后是整合非政府组织的资源。非政府组织与志愿者是政府应急力量的有益而必要的补充，独立于政府和营利性企业。我国非政府组织在参与事故处理中发挥着独特的作用。一方面，非政府组织更贴近公众，能提供更符合公众需求的资源信息；另一方面，由于我国非政府组织近年来发展迅速，但缺乏行为规范，在维护社会稳定和平稳公众情绪方面产生了一定的消极影响。如何更好地整合非政府组织资源，使其更好地发挥组织优势，成为我国应急机制建设中面临的新问题。
4.加强从业者安全文化建设工作
据统计，90%的生产事故都是由于人的不安全行为造成的。这就突显了加强从业人员安全教育培训的重要性。如山东威海荣成市福建海运“金海翔”号货轮“5·25”重大中毒窒息事故是由于技术人员操作不当，导致10人中毒窒息死亡、19人受伤，直接经济损失1903万元。安全生产的灵魂是安全文化，而安全文化的核心是从业者的安全素养。目前，安全生产领域存在着诸多问题。例如，很多企业定期设备检查没进行，该换的零部件没有及时更换，该执行的规章制度没有执行，这些看似无伤大雅的“小疏忽”，其实归根到底是各职能中心、单位领导和企业员工安全生产意识的缺失。因此，提高从业者的安全生产意识，是预防安全生产事故发生的有效手段。企业负责人和党委政府要充分重视安全文化的建设工作，加大安全生产知识的宣传力度，通过宣传、培训等手段，通过安全生产标语的展示、安全生产月等活动的开展，做到安全知识多传达、安全设备常检查，最大限度降低安全事故的发生率。
5.加大安全生产的资金投入力度
对安全生产环境的监测能够避免危险，提升安全生产质量，而对安全生产环境的监测恰恰需要高科技的研发和创新。通过加大高科技的资金投入，积极推进物联网的科技创新和建设。据调查数据显示，生产环境的变化是多起安全生产事故发生的主要因素之一。因此，充分发挥物联网技术对生产环境的监测作用，通过对各种传感器、云计算等高科技技术的应用，能够大大降低安全生产事故的发生率。
【注释】
[1]“中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报”，载国家统计局官网，http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／zxfb／202002／t20200228_1728913.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[2]“2019年全国安全生产形势总体稳定事故起数和死亡人数‘双下降’”，载人民网，http：／／politics.people.com.cn／n1／2020／0106／c1001-31536304.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[3]“事故挂牌督办情况”，载中华人民共和国应急管理部官网-事故查处，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／sggpdbqk／，最后访问时间：2021年1月21日。
[4]参见“全国应急管理工作会议在京召开”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／yjyw／202101／t20210107_376613.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[5]参见“江苏响水天嘉宜化工有限公司‘3·21’特别重大爆炸事故调查报告”，载中华人民共和国应急管理部官网-事故查处，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／，最后访问时间：2021年1月21日。
[6]参见“国务院安委会办公室关于陕西省榆林市神木市百吉矿业有限责任公司李家沟煤矿‘1·12’重大煤尘爆炸等四起煤矿事故的通报”，安委办〔2019〕2号，载国务院安全生产委员会官网，https：／／www.mem.gov.cn／awhsy_3512／awhbgswj／201901／t20190131_247943.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。(https://www.daowen.com)
[7]参见“陕西省榆林市神木市百吉矿业有限责任公司‘1·12’重大煤尘爆炸事故调查报告”，载陕西煤矿安全监察局官网-政务公开，http：／／www.smaj.gov.cn／3-5063-content.aspx，最后访问时间：2021年1月21日。
[8]参见“国务院安委会办公室关于内蒙古自治区西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司‘2·23’井下重大运输安全事故的通报”，载国务院安全生产委员会官网，https：／／www.mem.gov.cn／awhsy_3512／awhbgswj／201902／t20190227_247944.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[9]参见“锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司‘2·23’井下车辆伤害重大生产安全事故调查报告”，载煤矿安全网，http：／／www.mkaq.org／html／2019／10／24／500162.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[10]参见“济南齐鲁天和惠世制药有限公司‘4·15’重大着火中毒事故调查报告”，载济南市应急管理局官网，http：／／jnsafety.jinan.gov.cn／art／2019／9／6／art_29128_3707980.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[11]参见“衡水市翡翠华庭‘4·25’施工升降机轿厢坠落重大事故调查报告”，载河北省应急管理厅官网，http：／／yjgl.hebei.gov.cn／portal／index／getPortalNewsDetails？id=93a0c0cc-4ffd-4688-afebced41ae43c86＆categoryid=3a9d0375-6937-4730-bf52-febb997d8b48，最后访问时间：2021年1月21日。
[12]参见“上海市长宁区昭化路148号①幢厂房‘5·16’坍塌重大事故调查报告”，载上海市应急管理局官网，http：／／yjglj.sh.gov.cn／info／iList.jsp？node_id=GKxxgk＆cat_id=10111，最后访问时间：2021年1月21日。
[13]参见“威海荣成市福建海运‘金海翔’号货轮‘5·25’重大中毒窒息事故调查报告”，载山东省应急管理厅官网，http：／／yjt.shandong.gov.cn／zwgk／zdly／sgxx／201910／t20191010_2401293.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[14]参见“2019年全国十大生产安全事故”，载中华人民共和国应急管理部官网-统计数据，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202001／t20200111_343398.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[15]参见“宁波锐奇日用品有限公司‘9·29’重大火灾事故调查报告”，载浙江省人民政府信息门户网站，http：／／www.zj.gov.cn／art／2020／3／6／art_1229001977_42238815.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[16]参见“2019年全国十大生产安全事故”，载中华人民共和国应急管理部官网-统计数据，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202001／t20200111_343398.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[17]参见“临沧市凤庆县云凤高速安石隧道‘11·26’重大涌水突泥事故调查报告”，载云南省应急管理厅官网，http：／／www.yjglt.yn.gov.cn／nsjg／aqsczhxtc／202005／po20200529335359939803.pdf，最后访问时间：2021年1月21日。
[18]参见“浙江省海宁市龙洲印染有限责任公司‘12·3’污水罐体坍塌事故的通报”，安委办函〔2019〕68号，载国务院安全生产委员会官网，https：／／www.mem.gov.cn／awhsy_3512／awhbgswj／201912／t20191217_342382.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[19]参见“2019年全国十大生产安全事故”，载中华人民共和国应急管理部官网-统计数据，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202001／t20200111_343398.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[20]参见“福建省泉州市欣佳酒店‘3·7’坍塌事故调查报告”，载中华人民共和国应急管理部官网-事故查处，https：／／www.mem.gov.cn／gk／sgcc／tbzdsgdcbg／，最后访问时间：2021年1月21日。
[21]参见“沈海高速温岭段‘6·13’液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故调查报告”，载浙江省应急管理厅官网，http：／／yjt.zj.gov.cn／col／col1228978454／index.html，最后访问时间：2021年1月21日。
[22]参见应急管理部公布“2020年全国应急救援和生产安全事故十大典型案例”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202101／t20210104_376384.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[23]参见应急管理部公布“2020年全国应急救援和生产安全事故十大典型案例”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202101／t20210104_376384.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[24]参见应急管理部公布“2020年全国应急救援和生产安全事故十大典型案例”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202101／t20210104_376384.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[25]参见应急管理部公布“2020年全国应急救援和生产安全事故十大典型案例”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202101／t20210104_376384.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[26]参见应急管理部公布“2020年全国应急救援和生产安全事故十大典型案例”，载中华人民共和国应急管理部官网-应急要闻，https：／／www.mem.gov.cn／xw／bndt／202101／t20210104_376384.shtml，最后访问时间：2021年1月21日。
[27]《山东省安全生产条例》第42条：违反本条例规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处一万元以上五万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下罚款，对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下罚款：（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；……（四）未按照规定提取和使用安全生产费用的；……
[28]《安全生产违法行为行政处罚办法》第42条：生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人（包括实际控制人，下同）未依法保证下列安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人处5千元以上1万元以下罚款；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿：（一）未按规定缴存和使用安全生产风险抵押金的；（二）未按规定足额提取和使用安全生产费用的；……
[29]何斌：“加快安全生产法律法规的‘立改废’”，载《中国应急管理》2021年第2期。
[30]苏宏杰等：“中国安全生产标准现状统计分析”，载《中国安全生产科学技术》2019年第10期。