《突发事件应对法》的修改完善

“作为我国行政应急基本法的《突发事件应对法》，自2007年颁布实施以来还未进行过大的修订和更新，但该法在实施中已逐渐暴露出诸多缺陷和不足。如该法将应急责任简单分配给各级政府，对行政应急专业组织的重视不够，专业技术和优势资源的调度乏力；法律条文中存在大量抽象性和原则性规定，缺乏实施细则和司法解释，程序性规则的失位长期通过‘比例原则’进行笼统填充，可操作性不强等”。^[11]而且2020年新冠肺炎疫情也暴露出《突发事件应对法》与应对公共卫生突发事件的相关规范不一致的问题，公共卫生突发事件中从应急管理的角度统筹调度社会各类资源、加大基层社会治理力度方面存在短板，未能从社会经济发展的全局来安排公共卫生突发事件应对，换个角度说，《突发事件应对法》和应急管理部门没有能起到统领包括公共卫生事件在内的各类突发事件的作用。笔者认为这与《突发事件应对法》当时的立法思路和立法模式有关，即更多的是将自然灾害和安全事故的管理经验进行了汇总，但是对公共卫生和社会安全突发事件的经验做法和制度设计提炼得不够，还缺乏对各类突发公共事件的整体把握。

在制定“紧急状态法”的同时，应当展开对《突发事件应对法》的执法调研，为修改和完善法律做准备，着重解决各层级政府的职权边界问题，对各类措施启动的程序予以细化，但同时保留相当程度的自由裁量空间，确保政府可以灵活有效地处置和应对突发事件；将宪法所确立的保护公民权利的原则和精神在《突发事件应对法》中进一步予以明确和细化，各类措施的采取要求行政机关必须同样对成本收益予以分析，按照比例原则的要求，对目的、措施进行考量，判断是否给公民权益造成最小程度侵害；充分吸收其他国家的先进经验和国际公约的“条款内容、制度规范及其背后隐含的立法理念与立法逻辑”，比如应对自然灾害，不再提“抗灾”，更新为“减灾、防灾、备灾、容灾”，将以人为本、生命至上的理念贯穿于法律规范之中，不再鼓吹“不惜一切代价”特别是以牺牲救援人员的健康和生命为代价，避免造成更大范围的人员伤亡和成本损失，全面提升救灾的科学水平。^[12]进一步明确政府突发事件应对中所遇到的问题可以运用法律途径解决，政府有权在事后对其措施予以说理和论证，行政复议和行政诉讼作为正式途径应当提供政府与行政相对人予以争辩的平台和场所。此外，还需要对开展国际救援合作、跨国救灾的法律问题作出进一步规定。^[13](https://www.daowen.com)

公共卫生事件发生后暴露出的问题，推动了《突发事件应对法》的修改工作。为贯彻习近平总书记关于依法防控疫情、强化公共卫生法治保障重要指示精神和党中央决策部署，修改《突发事件应对法》已纳入全国人大常委会2020年度立法工作计划，成立由张春贤副委员长为组长的修法工作班，2020年4月24日，全国人大常委会正式启动了《突发事件应对法》的修改工作，修法工作专班召开第一次全体会议，讨论了修法的基本思路、原则要求、重点问题，围绕此次疫情暴露的短板和不足，补短板、堵漏洞，增强法律的完整性、可操作性、统一性，为“依法防控、依法治理”提供有力法治保障。^[14]2020年10月，全国人民代表大会社会建设委员会《关于第十三届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》指出关于突发事件应对领域的议案6件，其中关于修改《突发事件应对法》的议案5件，关于制定《社区应急管理法》的议案1件，而这需要通过修改《突发事件应对法》等相关法律，吸收议案内容来解决，社会建设委员会对议案的办理意见审议后认为在立法工作中可以按计划提请全国人大常委会审议。此后，全国人大常委会副委员长张春贤到贵州就《突发事件应对法》修改重点问题展开调研，贵州省在公共卫生事件、自然灾害等突发事件有不少好的做法，为完善法律提供经验。^[15]修法工作专班已完成《突发事件应对法（修订草案）（征求意见稿）》，将根据征求意见情况进一步完善，拟于2020年12月提请全国人大常委会审议。^[16]