实质法治：行政应急原则与比例原则

比例原则可以指导在应急状态下平衡公共利益和个人利益后的行政方式的选择和运用。行政应急原则和比例原则有所不同，比例原则适用范围更广，包括日常状态的政府行政行为和非常状态下的行政行为应遵从的原则。应急管理是包括日常状态管理和应急状态管理，日常状态下的应急管理是事前预防以及事后的援建，应急状态管理是事件发生时的管理。日常状态下的应急管理是按照比例原则在平衡公共利益和个人利益后选择合适手段与方法进行风险防控和灾后重建。应急状态管理的目的是控制危险蔓延，此时需要扩大政府的权力范围和增加权力强度而收缩个人权利行使空间并增加义务遵守要求，“紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺。”^[3]比例原则要求政府行为的合理性初心不改，应急原则虽然能凸显应急状态下政府权力扩张的状态，说明权力强度和范围扩张的启动，但不具有比例原则的可操作性和内在蕴含的正当性标准。在应急管理法律体系日益健全的背景下，应急管理不同阶段立法事项、权力分配的不同不仅需要明确法律规范制度，也需要基本遵循相应的原则指导应急发生状态下的行为选择，由于应急原则不能替代比例原则，所以从实质法治的角度考虑，行政应急原则不能补充已有的比例原则的价值。

许多政府行为和措施伴随着风险的不确定和信息的不充分，在灵活应对控制风险的导向下，由于无法从确定的法律细化方面予以规范，必须借助于法律原则的功能和作用指导行政行为的选择和实施。已有的行政法原则即依法行政原则和比例原则从形式法治和实质法治两方面充分地指导和反映应急管理法治建设。