进一步厘清有关部门的职责边界
各省市应急局应加强、优化、统筹全市应急能力建设。目前，各地地方应急管理法治进展中职能划转和职责任务方面仍存在一定的欠缺，其首要任务就是坚持防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这一要求提出了要处理好“防—抗—救”的关系、“常态”和“非常态”（紧急状态）的关系。对照“防—抗—救”的关系、“常态”和“非常态”（紧急状态）的关系，还存在一些问题。
（一）明晰“上下游”关系的职权边界
尽管在机构改革后，中央强调应急管理部要“从应对单一灾种向综合减灾转变”，但过去单一灾种、单一部门、单一行业的应急管理立法思路，导致应急资源管理分散，因此，相关职责整合难度较大。比如，关于自然灾害抢险救灾的应急指挥机制、应急力量的建设管理、资金物资的统筹储备和使用，灾后应急救助和恢复重建等，在地质、地震、洪涝、防火等立法中都有涉及，但存在不一致、相互不配套等问题，影响应急管理部门综合履行防灾减灾救灾职责。
以防汛抗旱领域中各地应急管理局“承担市人民政府防汛抗旱指挥部的具体工作”为例，防汛抗旱无疑是应急管理的重要环节，但防汛抗旱存在防灾、减灾、救灾不同职能的匹配和衔接。各地政府机构改革中，虽然将原设置于水利部门的防汛抗旱指挥部进行了划转，也强调防救结合，但并不意味着应急部门全面承担了防汛抗旱的职能。鉴于水利行业在防汛抗旱中的极端重要性，有的地方组建了水利防汛专项分指挥部，办公室设在水利局水旱灾害防御部门（水利应急中心），负责落实全市河道、水库、湖泊、蓄洪（涝）区等防洪工程、南水北调工程和山洪灾害等防汛责任，组织、协调、指导全市水旱灾害防御工作，以便更好地发挥行业优势，体现综合统筹、专业负责的特点。可见，防汛指挥机构职责并非全部由防汛指挥部办公室承担，而应根据相关法律和工作职责确定具体承接部门。
（二）细化日常管理与紧急状态管理间的部门职权
由于应急管理局为新组建部门，就其他部门的划转职责而言都是部分接收，因此，应急部门与其他部门均存在职责切分问题。在“防—抗—救”紧密结合的要求下，就存在前端防与末端救的职能切分和配合问题，需要进一步厘清。对于“防灾”而言，应急管理部门的成立并不意味着其他“涉灾部门”职责的免除，而是希望借此建立更为统一和协调的“防—抗—救”三者相互关联的管理体系。
安全与风险是系统的属性，不是个体和部件的属性，安全性和危险性都是系统相对的涌现。传统的事件链模型、因果关系模型已不适用于今天高度复杂的经济社会发展现状。重大事故涉及整个社会、经济、技术和文化的复杂过程，重点是认识整体系统行为是如何导致损失的。因此，在“防—抗—救”三者的关系中，防灾是支撑应急全过程的支撑性行动，是日常管理的重要体现。这一过程尽管需要应急管理部门的参与，但涉灾其他各部门仍需依照有关法律法规和部门职责，依托本部门专业能力和技术支撑，健全行业防灾减灾监管体制，严格落实监管责任。正是在此前提下，才将各部门原来承担的末端“应急”的职能相对集中，作为应急管理部门的主要职责。(https://www.daowen.com)
仍以水利部门与应急部门职责切分为例，根据《水法》第38条、第60条规定，水利部门为河道主管部门，负责河道范围内防洪工程规划、审核、运行、管理、保护以及防洪障碍物清除工作。根据“三定”规定，水利部门负责指导本市水利设施、水域及其岸线的管理、保护与综合利用。也就是说，水利部门仍承担日常管理工作，在防汛抗旱到达一定警戒情况之前，无需进行灾害应对，也并非为应急管理部门职权范围。要避免在移转应急指挥部等职权的时候，将行业的日常管理职能一并移转，从而突出应急与行业管理部门各负其责的要求。
（三）健全部门间协同配合的体制机制
应急管理涉及面广，包括事故灾害、自然灾害、综合性防灾减灾救灾等诸多行业领域，关系到诸多部门单位，组织任务重，协调难度大，必须建立健全有效的组织领导和统筹协调机制。新一轮机构改革实施前，地方通过颁布地方性法规，将应急管理机构进行了实体化，即在政府中成立突发事件应急委员会。随后，相关省市通过文件，以细化应急委员会工作职能、工作程序的方式，强化了应急委员会的统筹决策职能，进一步强化应急委员会统筹协调作用，加强监督检查、政策法规、风险管理、舆情监控等方面的职能和工作力量。这一改革在当时的条件下，对确保应急工作高位协调和全市突发事件应对指挥通畅、令行禁止起到了很好的作用。
在本次机构改革中，有关地方的应急委办公室从原设在市政府办公厅改设在应急局，主要承担原突发事件应急委员会的具体工作，在应急职能进一步集中优化的前提下，也存在部门协同配合机制的重新理顺问题。因此，是走高位协调的老路，还是通过机制完善，强化应急局的协调能力，是需要重新考虑的问题。我们认为，在机构改革后，应急管理局本质上是通过实际承担应急委员会的日常工作，履行综合监管职责，即应急管理部门要利用好政府应急委员会的平台，在党委和政府的领导下，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府的应急管理工作。
（四）理顺安全生产和应急管理的部门内部关系
安全生产是应急管理工作的“基本盘和基本面”，是对公民生命权、财产权的基本保障。2018年4月23日，在应急管理部第一次部长办公会议上，党组书记、副部长黄明强调，要认真贯彻落实习近平总书记等中央领导同志关于加强当前安全生产工作的重要指示精神，把安全生产始终放在突出位置，作为应急管理工作的基本盘和基本面，始终作为丝毫不能放松的基本任务和基本保障，狠抓安全防范责任措施落实，坚决遏制重特大事故发生。应急管理部门成立以后，既要承继过去安全生产监督管理部门关于安全生产监督管理的职责，又要构建统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系，这需要进一步处理好安全生产和应急管理的关系。
应急管理的核心是防灾减灾救灾，其与安全生产工作既有共性又有个性。在共性部分，二者共享基本的理念和思想，即以人为本、安全发展，安全第一、生命至上；共享基本的方法，即全方位、全过程的风险治理；共享共同的发展目标，即人民安居乐业、社会安定有序、社会长治久安。但二者也存在比较明显的区别，即防灾减灾救灾主要适用《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》等，其责任主体是地方政府，强调地方党委政府在灾害应对中发挥主体作用、承担主体责任。相应地，安全生产主要适用《安全生产法》等，其责任主体主要是生产经营单位，要求生产经营单位承担主体责任，强化行政机关针对生产经营活动的行政执法。与应急管理的灾害处理不同，安全生产是风险防控的领域，其职权的行使重点不仅在救，也在防。但在防和救之间，仍需进一步处理好应急管理局和行业管理部门之间的关系，以进一步依照有关法律法规和部门职责，健全完善安全生产监管体制。