应急管理体制
1.公共事件突发紧急状态下的体制：职责同构
在公共事件突发紧急状态下的体制是“上下一般粗、左右一个样”的职责同构的机构设置模式。在应急突发状态下职责同构模式有助于迅速调动并集中资源。但是，这种职责同构的应急突发紧急状态体制又有两类：一类是《突发事件应对法》明确的应急管理体制；另一类是十八大党和国家机构改革成立应急管理部后的应急指挥模式。
（1）《突发事件应对法》关于“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。
统一领导、综合协调是指县级以上地方各级政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地各级和武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级政府有关部门和下级政府开展突发事件应对工作。突发事件发生地县级政府不能消除或者控制该事件而引起严重社会危害的，由上级政府统一领导应急处置工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级政府及其相应部门做好突发事件应对工作。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作，根据实际需要设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派工作组指导有关工作。
分类管理是国务院有关部门按照法律、行政法规规定对各类突发事件按照职责分类应对。按照四类突发事件的特点由不同的职能部门管理应对，如环境保护部门组织开展突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复等工作，指导协助下级政府及其有关部门做好突发环境事件的应对。
分级负责是县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同上一级政府负责，或者有关行政区域的上一级政府共同负责。省级政府负责本地区重大的突发事件。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。
《国家突发公共事件总体应急预案》也明确了领导机构，即国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构（以下简称相关应急指挥机构）负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，具体负责相关类别的专项突发公共事件和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。国务院应急管理办公室因组建应急管理部而并入其中，《突发事件应对法》规范的应急管理体制根据国务院机构改革发生了相应的变化。地方政府在修订所在地区的突发事件应对办法中有些坚持《突发事件应对法》的要求健全完善地方应急管理体制。有些适应机构改革，而对《突发事件应对法》确定的应急管理体制模式进行调整。
《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》（2018修正）规定市和区人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，统一领导本行政区域内突发事件应对工作，发布应对突发事件的命令、决定；市和区设立的由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急管理委员会，在同级人民政府领导下，负责本行政区域内突发事件应急体系的建设和管理，决定和部署突发事件的应对工作。市和区突发公共事件应急管理委员会办公室设在本级人民政府办公厅（室），负责委员会的日常工作，配备专职工作人员，履行值守应急、信息汇总、综合协调和督查指导等职责。
这类应急突发状态下的应急管理体制强调县级以上政府统一领导、综合协调，在本级政府办公厅（室）设立应急管理办公室，负责应急委员会的日常工作，这是按照《突发事件应对法》建立的应急管理体制。
（2）落实机构改革要求，建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制。
国家机构改革成立了专门的应急管理部门，这一新部门的设立，在应急管理体制方面出现了新变化。国家应急管理部成立应急指挥中心负责应对事故和自然灾害以及衔接解放军和武警部队参与救援，同时根据应急管理部门的事项特点，设立国家防汛抗旱总指挥、国务院抗震救灾指挥部、国务院生产委员会、国家森林草原防灭火指挥部、国家减灾委员会，这是聚焦在应急管理部门应对自然灾害和事故灾害。在地方发生诸如公共卫生事件类型的特别重大公共事件，由于没有建立健全覆盖突发事件类型的应急指挥中心统一领导和综合协调机制，应急管理指挥体制不畅，这是目前应急管理体制亟需解决的问题。地方政府在实践中也是按照国家应急管理部的模式设立。广州市黄埔区将突发事件应对委员会、安全生产委员会、减灾委员会、森林防火指挥部、抗震救灾指挥部、防汛抗旱指挥部的“三委三部”整合为应急总指挥部。湖南省郴州市也将原来的应急管理协调议事机构整合成立了郴州市应急管理委员会（总指挥部）和13个指挥部。这样的领导体制可以确保在突发事件发生后有稳定的体制和制度基础，迅速启动应急决策部署和反应，但是由于该框架没有兼顾其他公共事件的紧急应对，导致在实践中出现“协同难”的问题。
但是贵州省却有不一样的组织结构安排，在机构改革中兼顾《突发事件应对法》确定应急管理体制。2019年贵州省决定成立省应急救援总指挥部（以下简称总指挥部）及专项应急指挥部（以下简称专项指挥部）。[25]省政府作为应急突发事件的行政领导机关，成立应急救援总指挥部，总指挥部下设办公室，办公室设在省应急厅。总指挥部职责是研究部署、指导协调全省安全生产防范、自然灾害防治和应急救援工作，按规定协调衔接解放军、武警部队和消防救援队伍、森林消防队伍参与安全生产防范、自然灾害防治和应急救援工作。总指挥部下设省消防安全应急指挥部、省危险化学品和烟花爆竹安全应急指挥部、省抗震救灾（防震减灾）应急指挥部、省金融风险应急指挥部、省大数据安全应急指挥部、省公共卫生应急指挥部、省煤矿安全生产应急指挥部、省食品药品安全应急指挥部、省防汛抗旱应急指挥部等。专项指挥部在总指挥部的统一领导、指挥协调下，组织开展安全生产防范、自然灾害防治和事故灾害应急处置工作。总指挥部办公室负责督促落实省应急救援总指挥部工作部署，承办总指挥部日常工作；负责衔接国务院安委会、国务院抗震救灾（防震减灾）指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会等议事协调机构工作，统筹向各专项指挥部传达部署并督促落实国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会等议事协调机构和省委、省政府有关工作要求。应急总指挥部由省政府成立，四类突发事件指挥部由应急总指挥部领导，应急总指挥部办公室设在应急管理机关内部，能调动其他公共事件管理部门的协调。北京在应急管理的实践中以“党委领导、政府负责”为原则设立了由主要领导挂帅、党政军领导参加的突发事件应急管理委员会，统一管理四大类突发事件的应急工作，应急管理委员会下设若干指挥部。
我国应急管理部门在考虑我国实际情况和借鉴国外管理经验的基础上，整合优化应急力量和资源，建成一支综合性的常备应急骨干力量。应急管理部门在发生一般性灾害时，应急管理部统一响应支援，发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央组织完成应急处置工作。但是存在以下问题：没有明确应急领导体制如何指挥协调不在应急管理部门范围内的突发事件，如公共卫生事件、突发食药安全事件；将应急总指挥设立在应急管理部门，聚焦在应急管理部门的事项上，没有统筹安全与发展，没有统筹国内和国外各类安全构建。贵州和北京的实践探索为应急管理的领导体制提供了有益探索，公共事件应急领导指挥体制是应急管理法治实施领域的重点问题。
2.应急管理中的日常管理体制：职责异构
十八届三中全会对中央和地方政府职责和机构的配置，中央政府具有加强宏观调控职责和能力，地方政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职责。应急管理中的日常管理也按照两层次职责明确，中央管宏观，地方政府主要是贯彻落实。在应急日常管理中，中央宏观管理比较明确，地方贯彻落实中央决策部署和落实法律法规还需要在省市县三级分工。在地方突出强调安全生产执法工作，省市县三级健全应急管理综合执法体制，《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》将安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理领域问题组建成应急管理综合行政执法体制，省自治区应急管理部门强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处、跨区域执法的组织协调工作；市县两级政府是应急管理综合执法体制的主要承担者，县级政府承担应急管理综合执法职责，负责执法检查、一般违法案件查处，市级政府组织查处职责范围和跨区域的具有重大影响的复杂案件。市县两级应急管理部门原则上“局队合一”，形成监管执法合力。依法赋予乡镇政府以及街道办事处、开发区和工业园区管理机构必要的监管执法权限，使其承担简易执法事项，确保责有人负、事有人干。公共卫生领域和食品安全领域有市场监督管理综合执法体制，社会安全事件由于其复杂性有其不一样的安排。没有了“上下一般粗”的整齐划一“职责同构”的模式，产生了积极成效，但是如何实现和保障权责清晰、运行顺畅、充满活力的“职责异构”组织目标，如何完善城市安全治理和基层应急治理，这是改革中央和地方关系后建立优化协同高效的组织体制面临的新问题。在公共卫生和食药安全的市场监督管理综合执法方面也有类似问题，这是机构改革后新出现的需要完善的问题。
3.公共事件应急管理体制问题小结
我国应急管理体制总体上与其他国家和地区是类似的，即“‘控制式升级’的方式，就是将一些突发事件的决定权下放给地方，实行中央政府和地方政府权力的分层，对于特别严重的突发事件，最终的确认权还是要由地方政府通过行使请求权交还中央政府”。[26]这是从纵向上来讲的，对于突发事件应对来讲，大原则上不存在问题，但是结合我国行政管理体制的现状特点来看，突发事件发生时，就会出现低级别政府和行政机关不作为、慢作为甚至隐瞒事件的现象，现有的监督问责都无法解决遇到问题就将矛盾向上转移这一难题。
从横向来讲，应急管理体制中存在应急管理部门无法调动和协调其他部门的突出问题。一方面这与应急管理部门脱胎于原安全生产部门，主要用于安全事故和自然灾害处置，另一方面也与应急管理部门相对边缘和弱势有关。虽然从理论和立法上来讲，应急管理中对所有其他部门的统领和指导是法律赋予的职责，不是为了这一单独部门的利益，而是为了公共管理的全局，然而实践中，应急管理部门专门设置的制度设计比以往在一级政府设应急指挥部增加了独立性，但是减损了权威性。无论是在日常应急管理，还是突发事件发生时，应急管理部门均存在无法发挥法律所规定的统领和协调作用的问题。特别是在2020年新冠肺炎疫情应对过程中，对应急管理体制的争论再次出现。
其实，无论是体制在纵向还是横向上存在的矛盾与问题，仅仅通过机构改革、职能转移或者合并都无法从根本上解决问题。究其根本是国家治理体系和治理能力现代化的问题。在法治的理念和原则下，任何一级政府都应当依法履行法定职权，不需要事事等待上级政府的批准同意。同理，应急管理部门依据《突发事件应对法》等行使的权力亦是法定权力，不因部门规模和地位而被忽略和轻视。
综上，应急管理体制的改革与完善，仍然是应急管理法治的核心内容之一，方向却不是退回到进一步向中央收权和更多倚重政府办公厅和政府负责人的老路上来，应当强力推动法治政府的建设，强化应急法律制度的落实。