“国民收入倍增计划”

二、 “国民收入倍增计划”

1960年7月,池田勇人首相在组织内阁后的记者会见中,强调将经济问题作为施政的重点,提出“尽早实现月薪增加两倍”、以“社会保障、减税、公共事业投资”为中心的新政策。9月3日,内阁决定了“为使国民收入在10年内增加两倍,努力使今后三年的经济增长率保持9%” (8) 。1960年9月5日,池田首相发表由九项内容组成的自民党新政策,阐述了倍增计划的具体内容,即从1961年开始的三年间维持年均9%的经济增长率,1963年的国民收入增加30%。其后继续推动这样的增长速度,在10年之内达到两倍以上的收入,实现充分就业,农林渔业及其他产业之间、大企业和中小企业之间、地域之间的收入达到均衡,生产能力较弱者也能保障生活。为此,政府的政策将以创造能够充分发挥国民能力的环境与条件为中心,重点放在强化经济基础、提高产业结构、培养技术革新需要的人才、扩充社会保障等方面。 (9)

1960年12月24日,自民党总务会通过《国民收入倍增计划的构想》,27日的内阁会议正式决定《国民收入倍增计划》。按照该计划,从1961到1970年,日本国民生产总值增加两倍,达到1958年价格的26万亿日元,经济增长率年均7.8%。届时人均国民收入达到20.8万日元,即579美元,低于1957年时的联邦德国、法国742美元。另外在政府政策中也增加了促进贸易和国际经济合作的内容。 (10)

1961年3月31日,政府颁布《港湾整备紧急措施法》,并在第二年2月制定了港湾整备五年计划。在财政方面实施扩大财政政策,早在1960年底,政府就增加了1514亿日元的补充预算,为战后最大补充预算规模,用于扩大文教、灾害对策、社会保障、产业投资、财政投融资的规模等。1961年初内阁会议决定的1961年度政策预算方案超过2万亿日元,比前一年增加24.4%,是超大型预算方案。在财政投融资方面,1961年的计划也比前一年增加27.5%。 (11)

政府资本的形成也在经济高速增长过程中发挥了较大的作用。经济高速增长使政府财政收入大幅度超过预期,政府在补充预算中将其转化为公共投资,或者按照物价上涨的比率提高所得税征收起点,或者暂缓增税。1960年资本形成在国民生产总值中的比重为27%,到1965年时达到30%,推动了经济的迅速发展。在收益者负担的基础上,政府一般会计负担大为减轻,富裕资金也转向公共投资。另外还有来自世界银行的贷款,巨额资金投向高速公路网、新干线、港湾、电气通讯等领域,克服了基础设施投资迟缓的局面。

针对不同的批评意见,政府也加快制定农业政策。早在1959年4月,政府设置“农林渔业基本问题调查会”,作为首相的咨询机构。该机构在1960年5月提出《农业基本问题与基本对策》的咨询报告,在其基础上,政府在1961年6月12日颁布了《农业基本法》。其主要为:尽可能使农产品价格接近供需均衡水平,有选择地增加预测的需求扩大部分,通过结构政策消除农业与其他产业之间的生产率差距,培养只依靠农业收入便达到其他产业生活水平的专业农户。

为实现上述目标,政府在1962年修改了《农地法》和《农业协同组合法》,取消原来每户拥有土地不得超过3公顷(北海道为12公顷)和出租土地不得超过1公顷(北海道为4公顷)的规定,积极扶植、发展专业农户;建立“农业生产法人”制度,促进大规模合作经营;建立“土地信托制度”,通过农业协同组合可以出租活买卖土地,促进土地流动。另一方面,增加政府对农业结构改革的财政支出,由1962年度的43亿日元增加到1965年度的160亿日元,主要用于扩大农地的单块面积,以便使用大型播种机、除草机和收割机等,提高农业生产率。

1961年11月,通产省批准山口县德山、冈山县水岛建设石油化学中心,积极推动石油联合企业的建设。1962年5月,政府颁布《新产业城市建设促进法》。同年8月,政府指定道央、八户等15个地区为新产业城市,指定鹿儿岛等6个地区为准新产业城市。同年10月,政府制定了《全国综合开发计划》。

战争结束后,为适应经济复兴的需要,政府着手制定国土开发计划。最初担当该项工作的内务省撤销后,经济安定本部在1950年制定《国土综合开发法》,其目标从全局观念出发实施国土的利用、开发、保护,实现产业布局的合理化,以推动社会福利的提高,同时提出设置国土综合审议会、制定全国综合开发计划、都道府县及地方综合开发计划、特定地区综合开发计划等。20世纪50年代尽管制定了全国综合开发计划,但未能成为政府的政策,当时的重点是《特定地区综合开发计划》及其实施,特定地区是指那些资源开发不充分、防止灾害发生、临近城市需要特别建设等地区,其后政府又制定了东北、九州、四国等较为落后地方的开发促进法。

进入60年代后,随着经济高速增长,出现了深刻的城市问题和地区差距问题,即“过密过疏”问题。例如东京、大阪、名古屋等大城市人口急剧增加,东京人口在1962年达到1000万,产生了住宅不足、交通困难等问题,在边远地区却出现人口急剧减少、生活不便的现象。在《国民收入倍增计划》中已经提出纠正产业布局和地区经济发展不平衡问题,工业开发的重点是转向原有四大工业地带以外,确立综合交通体系等政策。

池田内阁决定的《全国综合开发计划》是战后第一次全国综合开发计划,因而简称“一全综”。该计划重视纠正地区间差距和扩充工业基础设施两个目标,作为经济发展动力的工业,从纠正其布局的观点出发提出工厂分散政策,但考虑到开发效果,不是采取全面分散而是有顺序、集中地进行据点式开发,即在各地设置一些大规模的开发据点,同时也设置一些中小规模的开发据点,以发达的交通、通讯将各个据点联成一体,相互带动,形成连锁发展的态势。

政府在1963年3月颁布《中小企业现代化促进法》,7月颁布《中小企业基本法》,从保护主义政策转向推动现代化政策,即以克服规模差距、设备现代化及充实本身资本、完善劳动环境、劳资关系现代化等为目标,培养骨干企业,推动小企业的组织化。尽管其目标未能完全实现,但在整个产业结构提高和生产扩大的背景下,电子元件、音响机械、制瓷等有实力的中小企业发展起来,中等规模企业的发展也超过预期。

池田内阁采取较为积极的工人政策,其体现是自民党工人宪章与政府工会协调。解决三池煤矿劳资纠纷的石田博英在1963年7月担任自民党全国组织委员长,10月起草了自民党工人宪章草案,其中提出“经营者与工人并非是本质对立的关系,如果没有经营者和工人的自发性创意及相互合作,就不可能有自由经济社会的发展”,并明确表示“我们对这样的劳资关系采取中立态度,是代表全体国民的厉害调整者”。在1964年4月的“春斗”中,公共企业体等劳动组合协议会计划在4月17日举行半天罢工,为避免出现这一事态,池田首相直接与太田薰“总评”议长举行会谈,达成公共企业体工资民间标准化等六项协议,奠定了公共企业工资决定的规则。但在自民党内部存在不同的意见,因而正式决定工人宪章是在两年半之后,而且其内容也有大幅度的后退。

池田首相在1962年夏季参议院选举时提出“建设国家”“培养人才”的政策,10月26日由来自财界的25名委员组成“建设国家恳谈会”,12月5日又组成包括东京大学校长茅诚司等学界、财界、舆论界等23名人参加的“培养人才恳谈会”,分别作为首相大私人咨询机构。其“培养人才”政策是基本的文教政策,内容包括推进无偿提供教科书计划、普及并充实学校提供食物、扩充完善大学理工学院学科、增设国立高等专门学校等,同时又是推动经济高速增长所需技术革新及技术开发的科技政策,又是培养掌握高度技术工人的劳动力政策。

在高速增长的背景下,社会保障制度也得到充实。企业工人的养老金制度是1944年设置的厚生年金,高速增长时期企业及其工人迅速增加,因缴纳养老金者年龄偏低,因而其公积金数额急剧膨胀,成为资金运用部委托保管的财政投融资。另外,公务员、公司成员、私立学校就业者的共济年金也逐渐完善。1959年11月,实施《国民年金法》,通过设置国民保险特别会计建立养老金制度,使原来没有社会养老金制度的农林渔业及自营业者也可享受养老金。1962年开始征收国民年金保险税和国民健康保险税,另外为因年龄偏高而交纳时间不足者设置一般会计转入的福利年金制度,因而形成了“国民全部享受养老金制度”。随着养老金保险税的迅速膨胀,这些资金又成为政府财政投融资的来源。