组织化的松动

尽管过去大多数日本学者较少承认政府在经济、社会发展中的积极作用，但泡沫经济崩溃以后越来越多的研究成果表明过强的政府经济权限是造成“失去二十年”的罪魁祸首。虽然在采用市场经济的资本主义国家中，政府时常干预经济活动是必须的，以防止“市场的失败”，并在道路、港口、教育、卫生等基础设施的建设方面弥补社会资本的不足，解决市场经济体制在资源合理配置问题上的局限性，但有别于其他资本主义国家的是，日本政府还在制定具体的经济增长政策、通过优惠胜者的方式刺激特定的部门或企业、改变市场奖励机制的间接鼓励等方面起到推动经济社会发展的作用。引起学者们在这种作用究竟有多大问题上争论不休的原因就在于这种政策并非由法律明文规定的，“而是一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力情况下，能够而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动” (28) ，也就是政府对经济活动的干预大多是通过被伦敦《经济学人》杂志界定为“没有写成条文的命令”的“行政指导”。

尽管“行政指导”是通过“劝告”“期望”“指示”“希望”以及“建议”等非强制性语言加以表现，但“行政指导”仍具有较强的约束力和可行性。其原因首先来自制度上的保证，即政府所拥有的公共资金的分配权限、许认可权限、财政投融资权限以及政策性减税等权限。具体地说，虽然日本政府的财政规模比较小，但较小规模的政府雇员、较小规模的社会保障费以及较小规模的军费开支可以使行政机构拥有较多的公共资金，只是为实现特定政策目标而交付第三者并无须偿还的补助金在70年代以前就占到政府一般会计预算的三分之一；其次，行政机构拥有称作“规制”、为数甚多的许认可审批权限，这些通过规定某种行业的厂家数量、设备标准、产量与价格以期达到公平竞争目的等的“经济性规制”和保护消费者以及劳动者安全、环境保护、建筑标准、维护社会稳定等的“社会性规制”高达一万多项。直到90年代，国民生产总值的40%是处在这些“规制”的控制之下，而同一时期的美国只有6.6%； (29) 另外，行政机构还可以利用邮政储蓄、简易保险、国民年金等国营金融机构筹集的资金贷给国营企业或民间企业，这是一种长期低息贷款，而且企业获得该项贷款后容易再获得民间金融机构的贷款，因为政府贷款起到担保作用。这种被称作财政投融资的贷款规模相当大，是重要产业的主要资金提供者。

正是这种界限模糊的“行政指导”将日本社会组成一个严密而有效的整体，在经济发展至上的国家目标下，每隔一段时期由政府发表一个称作“预测”并“给国民增加信心”的经济发展计划，然后由政府决定优先发展哪些产业，并选择迅速发展选定产业的最佳方案，给予诸如低息贷款、财政补助、设备减税等优惠政策，监督并指导部门内的竞争，以保证这些产业得到健康和有效的发展；对于那些正在衰退中的“夕阳产业”也给予足够的帮助，促使它们进行合并、减产或转产；为维持“有效竞争”，行政机构利用许认可权限限制某一领域的企业数目，并监督其产品质量及数量；在政府的指导下，工商业中的中小企业组成行业团体，内部相互协调，以求得资源的公平配置和防止过度竞争；除鼓励大型企业与其供应商和销售商之间建立起稳定的合作关系外，政府还通过强调终身雇佣鼓励劳资之间的合作，甚至出面说服工会组织将工资增长率纳入与经济增长率相适应的程度；另外，为更好地实施行政指导，政府直接组织各种经济社会团体、建设福利设施等。

尽管这种经济社会发展模式在使日本发展为经济大国方面起到较大的推动作用，但在赶超型现代化完成之后受到严重挑战。首先，泡沫经济的形成与崩溃显示了这种模式不适应全球化的世界发展潮流，因为那些习惯于政府保护的金融、流通、不动产等服务性产业离开日本本土似乎难以在国际竞争中生存。更为严重的是，美国金融机构趁机大举进入日本。在90年代中期以后，美国的证券公司、不动产投资公司相继宣布在日本成立新公司，接收倒闭的日本证券公司的会员资格和分散在日本各地营业网点，或者低价收购日本金融机构拥有的股权以及不良债权。这种状况清楚地表明了日本以前那种“护送船队式”的经济社会发展模式已经不能适应已经到来的无国境经济大竞争时代，即经济全球一体化时代。因此，必须削弱中央政府的权限，增强地方自治体、民间企业或市民团体的主观能动性与竞争能力，才能使日本经济恢复景气并推动日本经济社会的进一步发展。

另一方面，政府所拥有的巨额补助金也成为行政官僚渎职的根源。例如前述原厚生省事务次官冈光序治贪污受贿事件，而且厚生省每年发放8.7万亿日元的政府补助金，约占日本政府全部补助金数额的45%，但大多数并未取得预期的效果。据统计，1995年厚生省浪费（即不起任何经济效用）的政府预算资金高达200多亿日元。一方面是严重的政府财政危机，另一方面却是政府官员的贪污与浪费，不能不引起社会舆论的强烈不满。

因此，泡沫经济崩溃后，逐渐形成了“万恶之源是官僚”“敲打官僚”“脱官僚化”的社会舆论。在此背景下，日本进行了一系列旨在削弱政府经济社会职能以及官僚权限的“行政改革”。特别是在桥本龙太郎内阁时期进行了大规模的改革措施，其主要内容包括：通过中央行政机构的重新组合，在减少省厅数目的同时削弱行政机构权限；通过放宽限制和整理特殊法人减少政府的权限与经济职能；通过地方分权发挥地方自治体与民间企业的主观能动性和活力；通过制定《信息公开法》增加行政机构的工作透明度；为适应削弱政府权限而减少国家公务员数量、改革政府咨询机构审议会、完善政府人事管理制度、改革行政程序、行政信息化等。1997年内阁提出并在国会通过《行政改革法》，将中央行政机构的1府22个省厅改组为1府12个省厅，同时大幅度削减行政机构的权限，而且对拥有强大权限的省厅进行分割，特别是邮政省和大藏省。在首相官邸的主导下，原邮政省管辖的信息通讯产业政策划归经济产业省、其通讯广播行政业务划归总务省、简易保险民营化，从而大大削弱了邮政省的权限；大藏省过去被称为省厅中的省厅，其权限远远超过其他行政部门，因而成为行政机构改革的重点。不仅其财政政策权限的大部分转移到内阁府经济财政咨询会议，其金融行政全部转移到新设置的金融厅，其对中央银行——日本银行的监督权限也受到较大限制等，其名称也改为财政省。

尽管行政改革远远没有结束，但对官僚阶层已形成较大的冲击。机构重组及其权限缩小使各个行政部门的关系需要时间加以协调，因而精英官僚积极干预经济社会的主观能动性大为降低，而是消极地等待来自社会的反映和政治家的压力。 (30) 另一方面，政府财政危机也使官僚控制社会的能力大为减弱，即公共开支的减少削弱了民间社会对公共政策的依赖，遂造成政府与社会之间的关系处在重新构成过程中。